北京城市規劃建設與首都職能的實際效果

季宸

[摘要]北京作為新中國首都已有六十余年的歷史。這期間，北京在發揮自身首都職能的同時，相關的城市規劃建設問題也逐漸暴露出來，尤其是進入新世紀以來的這十幾年中，北京作為首都的很多新舊問題呈現同步爆發的趨勢。目前，這些問題在一定程度上已經嚴重影響、制約了北京作為首都職能的發揮。另外，在探討解決這些問題的同時，遷都問題也需要同步予以考慮。

[關鍵詞]北京；首都；城市規劃；政治

現代國家的首都是一國政治的重要載體和標志，所有國家都設立首都。世界多數國家只設置一個首都，即“單一首都制”，首都也是本國政治、經濟等方面的中心。少數國家實行“兩首都制”，這其中又分為兩種類型。

第一種類型，雙都并行制。一國的兩個首都一個是政治首都，一個是經濟首都。比如美國，華盛頓特區是美國的政治首都，白宮、國會山、聯邦最高法院以及諸如國防部、國務院等政府部門都在華盛頓。距離華盛頓400公里的紐約是美國經濟中心，世界500強企業中許多美資公司總部設在紐約，這里還有世界三大證券交易所之一的紐約證券交易所，掌控世界經濟走向的華爾街也在紐約。世界上擁有兩個首都的國家也和美國一樣，一個是經濟首都，一個是政治首都。第二種類型，“兩都替換制”。政府基于各種緣由決定遷都，在本國其他地區設立新首都，代替舊首都。比如巴西，原來的首都里約熱內盧是巴西的政治、經濟中心，基于政府政策，巴西將首都遷到巴西利亞，巴西利亞代替里約熱內盧成為巴西新的政治、經濟中心。除了巴西，巴基斯坦也將首都由卡拉奇遷往伊斯蘭堡。

極個別的國家擁有三個首都。比如，南非行政首都在比勒陀利亞，立法首都在開普敦，司法首都在布隆方丹。這種情況并不普遍，全球也僅南非一國如此。同時擁有三個以上首都的國家不存在。不管擁有幾個首都，各國選定首都后都會以憲法的形式予以確認，首都對本國的政治運行具有重要的政治符號含義和安全保衛作用。

一、中國的首都

中國實行單一首都制。根據《中華人民共和國憲法》第一百三十八條規定，“中華人民共和國首都是北京”。從1949年新中國成立至今，北京一直是中國唯一的合法的首都。北京是中國的政治、經濟、文化和教育等中心。

（一）首都的選擇

新中國成立之初，北京和南京、西安、哈爾濱均是定都備選城市。南京是國民政府的首都，新中國推翻國民黨政權，在原政權的國都定都，克成大同，這也是新中國成立的象征；西安地處黃河流域的中原腹地，是中華漢文化的發祥地，歷史上十三個朝代在此建都；定都哈爾濱是出于地理和政治安全考慮。哈爾濱地處東北解放區，哈爾濱北靠蘇聯。定都哈爾濱，首都安全有保障，方便與蘇聯來往。權衡再三，中共中央決定新中國定都北平，改北平為北京。

（二）北京的首都職能

新中國成立至今，北京作為首都發揮了重要職能。政治上，北京是中共中央、國務院和各部委機關所在地，黨和國家的歷次重大會議、活動均在北京舉行。所有與中國建交的國家均在北京設立使館。北京成為中國對內管理、對外交往的政治中心。經濟上，北京是中國的經濟中心，財政部、發改委、中國人民銀行等部委均在北京。文教方面，文化部、教育部和國家新聞出版廣電總局在北京統一管理全國的文教媒體部門，“三臺一報一社”和清華、北大等眾多高校都在北京。此外，北京還是中國的科研、醫療衛生、交通運輸等中心。

二、北京作為首都的問題與不足

《禮記》中關于城市的建立標準是，“凡居民，量地以制邑，度地以居民，地邑居民必參相得也。無曠土，無游民，食節事時，民咸安其居，樂事勸功，尊君親上，然后興學”。（《禮記·王制》卷12）北京在繼續發揮首都職能的同時，相關的問題和不足也逐漸暴露出來，尤其近十年，北京很多新舊城市問題呈現同步爆發的趨勢。這在一定程度上嚴重影響、制約了北京首都職能的發揮。北京作為首都面臨的問題主要是以下幾個方面。

（一）北京城市規劃的先天不足

元代開始在北京定都，到明清時期，北京的都城地位得以正式確立。適應古代政治的北京城市規劃建設已不能滿足現在的需要，為此，早在民國初年北京就有了新的城市規劃。

1、北京的城市規劃

民國時期北京規劃有中、日、美3國版本。中國版本是北洋政府時期由北平市政廳牽頭設計規劃。美國版本時間最早，1900年辛丑條約簽訂后美國開始在北平擴建使館，修筑兵營，當時的美國政府基于日后長期侵占的打算，對北平進行重新規劃。日本版本的時間要晚于中、美，1937年盧溝橋事變后華北完全淪陷，日本將北平作為日本在華北的重要統治中心，處于和美國同樣準備長期占領的目的，日本也對北平城市作了新的規劃。這三個版本雖出自不同國家，規劃目的也不相同，但三個版本的總體規劃思路卻是驚人相似：第一、完整保留北京舊城全部原貌，只做小范圍拆遷、維護，不進行大的整體改造和拆遷。老城的功能主要是娛樂休閑和住宅區。第二、公主墳向西到西山，在此修建新城，新城分南北兩部，北新城是國家和市政行政機構的辦公區，南新城是經濟、商貿區。第三、老城新城之間平行鋪設九條寬路（類似現在長安街雙向十車道），便于日常新城老城的人員交通往來。第四、老城北城區完全保留皇城原貌，作為名勝古跡的游覽區；南城統一規劃成居民住宅區，日后土地超限，繼續向南擴展。這些建議很有先見之明，確實可從源頭解決北京現今諸多的城市問題。

2、北京現行城市規劃

由于歷史原因，中美日版本的城市規劃都未付諸實踐，上世紀五十年代的這次城市規劃奠定了今天北京的城市格局，北京現在眾多的城市問題也由那時開始累積。

這次規劃由中蘇兩國專家同時設計，擇優選用。蘇聯專家以莫斯科城市規劃為藍本，執意將北京打造成“莫斯科第二”。蘇方的思路是：不規劃新城，對北京現有城區更新改造，類似圓規畫圓一般，逐步擴大北京的城市面積，最后形成與莫斯科相同的“環形——放射狀”城市格局。令人費解的是，蘇方最終設計稿只有“環形”格局，“放射狀”的格局沒有出現。蘇方給出的解釋是，“北京不需要放射狀的城市規劃，環形設計足夠”。莫斯科“環形——放射狀”城市格局借鑒巴黎城市規劃的經驗，事實證明這樣的格局科學合理，能有效緩解城市，尤其是市中心的人口和交通壓力。直到今天，巴黎、莫斯科的市中心都未出現北京如此嚴重的交通擁堵狀況。

中方設計工作由時任清華大學營建系（今清華大學建筑學院）的系主任梁思成主持，其夫人林徽因也全程參與了規劃設計。“城市規劃必須從實際出發，科學預測城市遠景發展的需要”；“保護歷史文化遺產、城市傳統風貌、地方特色和自然景觀”。[1]梁思成知曉中美日三國的北京規劃方案，此前數十年也一直在論證，做過大量的實地調查，贊同三國的規劃思路。梁思成主持的規劃方案也主張在老城西部建設新城，作為中央政府的辦公所在地，老城保留原有風貌，向南發展生活居住區。最終，由于政治原因，蘇聯的方案被全盤采納。后來，梁思成被打為右派，與他的規劃與美日的北京城市規劃相似有很大關系。

歷史背景下確立的北京規劃格局直接導致如今北京四大城市問題集中“發作”——人口與住房、教育問題，交通出行問題，天氣與環境問題，未來可持續發展問題。

（二）人口與住房、教育問題

北京現有人口超過1600萬，其中近一千萬人口居住在五環內，有數據顯示，二環、三環的人口密度遠超世界平均值，密度居世界第一。如此眾多的人口聚集在城市中心，必然對城市造成巨大壓力。一千萬人要同時在五環內安家，而且還不是按人數平均分配，顯然是難上加難。強大的住房剛性需求“脅迫”北京房價直線上漲，長期居高不下。

伴隨住房問題，教育問題也接踵而至。為平衡教育資源，北京實行“就近入學”原則，由此衍生出價格昂貴學區房。據統計，北京五環內學區房平均價格每平米18萬元，重點院校附近學區房價格則達到每平米50萬元。

（三）交通出行問題

北京交通構成主要是公交、地鐵、出租車和私家車。目前北京交通是公交、地鐵擁擠，打車難打車貴；私家車保有量巨大，每日單雙號限行，上下班、節假日高峰期必堵。當初北京城市規劃“只有環線沒有放射狀”的致命缺陷是造成北京交通擁擠的“元兇”。北京公交系統常年滿負荷運轉，仍不能緩解交通壓力。

北京的交通問題與人口問題高度相連，“縮短通勤和日常生活出行距離，建立覆蓋面廣、效率高的公共交通系統”，[2]才是解決交通與人口問題矛盾的有力措施。能否徹底解決人口和交通出行問題，關系北京的未來發展，也深刻影響北京的首都職能。

（四）環境和天氣問題

從文化生態學的角度看，雖然行政管理、軍事需要等都是城市文化存在和發展的重要條件，但是，如果沒有交通、水源以及其他適宜于人口居住的條件，它仍然是發展不起來的。[3]與南京、西安和哈爾濱相比，北京的自然地理環境是四個城市中最差的。北京地處華北，沒有流經城市的河流，又不臨海，水資源缺乏；常年多風沙。在這樣的地區建立首都是出于政治考慮，規劃之初，北京不利的自然地理條件沒有考慮。研究表明，北京居民近十年的肺癌發病率由十年前的不足6%猛增到現在的60%，十年增長十倍。

（五）未來可持續發展問題

可持續發展是21世紀一項十分重要的發展方式，也是目前解決城市發展問題最有效的方式。西方發達國家過去兩百年里產生的眾多城市問題，北京短短六十年就提前集中“爆發”。單純依靠擴大城市面積、拓寬城市道路和限制車輛、壓縮人口戶籍的方式已不能從根本上解決北京的城市問題，相反還會使問題更加復雜，最終將城市發展逼入“死胡同”。如果這樣，北京實現可持續發展的可能性將極其微小，遷都問題也不得不提上議事日程。為此，需要繼續尋找適合北京的可持續發展對策，“在大城市內部的空間極化發展的基礎上，建立起一種具有新的歷史意義的高質量城市”。[4]

參考文獻

[1]陸曉文.郁鴻勝：《城市發展的理念：和諧與可持續》，上海：上海三聯書店，2008年，第92頁。

[2]陳淮：《國際大都市建設與住房管理》，北京：中國發展出版社，2007年，第25頁。

[3]司馬云杰：《文化社會學》，北京：中國社會科學出版社，2001年，第172頁。

[4]（西）若爾迪·博爾哈、（美）曼紐爾·卡斯泰爾，姜杰、胡艷蕾、魏過杰譯：《本土化與全球化：信息時代的城市管理》，北京：北京大學出版社，2008年，第10頁。