論肯尼迪政府時期的“爭取進步聯盟”計劃

張夢露

[摘要]50年代末60年代初，西半球出現了嚴重的政治危機。肯尼迪總統上臺伊始就調整了對拉美的援助政策，更是推出了針對拉美的爭取進步聯盟計劃。本文通過對肯尼迪政府時期“爭取進步聯盟”計劃出臺，實施的分析，把握美國對拉美援助政策的動機及影響。

[關鍵詞]肯尼迪政府；爭取進步聯盟；援助政策

在肯尼迪總統就任前，拉丁美洲就出現了民族主義運動、反美情緒的高漲。為了穩定美國的天然“后院”，和阻止蘇聯的滲透，確保拉美成為冷戰的穩定后方，肯尼迪政府時期調整了對拉美的援助政策，并且推出了“爭取進步聯盟”計劃，它是冷戰時期美國對拉丁美洲實施的規模最大，持續時間最長的經濟援助計劃。

一

冷戰初期，蘇聯在全球影響態勢尚不明顯，美國對拉美的經濟援助政策以保證戰略資源供應為主要目標，表現在杜魯門政府和艾森豪威爾政府在對拉美經濟援助上實施消極無為的政策。到1960年春夏，古巴已經完全成為威脅美國利益的敵人，而局勢動蕩的其他拉美國家隨時都有可能爆發古巴式的革命，出現更多的卡斯特羅。同時隨著蘇聯對第三世界的影響越來越大，美國不得不放棄平衡收支、削減預算的國內財政政策，轉而加大經濟援助外交力度，加重拉美國家在美國國家政治和安全上的砝碼，以服務于美蘇爭霸的總體戰略需要。

1960年10月，肯尼迪在佛羅里達州坦帕市發表競選演講時，首次提出他對拉美政策的設想，他希望“西半球的全體人民—南美洲人和北美洲人，美國和拉丁美洲各個國家—都團結在一個爭取進步的聯盟”中。1肯尼迪曾經指出，他所倡導的“爭取進步聯盟”是“在自由和經濟發展上有著共同利益的國家之間的聯盟，通過共同努力，開發整個半球的資源，加強民主力量，擴大美洲所有人民的就業和教育機會。”2肯尼迪具體提出了關于“爭取進步聯盟”的十項建議：“爭取進步聯盟”是美國提供經濟援助和個拉美國家自主的“十年發展計劃”；召開泛美經社理事會部長級會議，討論有關“十年經濟發展計劃”的問題，拉美國家制定符合各自的經濟發展計劃；十年的經濟發展計劃中，進行社會改革，技術訓練和教育合作，保證貨幣穩定，派遣和平隊，實現拉美經濟一體化，等等。隨后1961年8月，在烏拉圭的埃斯特角召開了泛美經社理事會，美國同20個拉美國家代表團參加了會議，美國財政部長狄龍在開幕式上就宣布，美國將在聯盟計劃的第一年提供10億美元前期資金，并且會議通過了《告美洲人民書》和《埃斯特角憲章》，標志著“爭取進步聯盟”正式成立。

《埃斯特角憲章》聲稱，“‘爭取進步聯盟的宗旨是團結美洲各共和國人民和政府的所有力量，在合作方面作出偉大的努力以加速拉丁美洲參加國的經濟和社會發展，以期它們能夠在符合它們愿望和要求的民主社會中以均等的機會達到最大富裕程度的富裕”。3“爭取進步聯盟”是一個內容全面，目標明確的援助計劃。《埃斯特角憲章》對“爭取進步聯盟”的具體內容作了詳細的闡述，它涉及拉美國家發展的各個方面。其中教育方面，減少文盲，給予每一位適學兒童6年的基礎教育，改善教育基礎設施建設；此外拉美國家在10年之內人均國民收入的增長率要達到2.5%；加快全國的工業化建設；通過更平等的國民收入分配，使經濟的進步惠及經濟和社會群體的所有公民，較快的提高更貧窮人口的收入和生活水平，等等。4“爭取聯盟計劃”改變了美國以往的援助政策，援助對象不再集中在政府部門，而是惠及普通民眾；援助項目不再依靠大量的物資和大規模的工程項目，而是旨在提高拉美各國民眾的生活水平，減少貧富差距問題等。“爭取聯盟計劃”是美國前所未有的大規模的經濟援助計劃。原美國駐巴西大使，負責拉美事物的助理國務卿，聯盟的設計者之一的林肯·戈登在回憶此計劃時說道：“希望這一對美國具有長期利益的地區取得巨大的社會和經濟進步。”5

二

肯尼迪政府時期對“爭取進步聯盟”計劃非常重視，在其執政的一千天里，竭力促使該計劃的正常實施。每年肯尼迪總統都會對拉美國家進行親善訪問，鼓勵各拉美國家政府切實的實行計劃。美國通過國際復興和發展銀行、泛美開發銀行、進出口銀行和國際開發署等機構來執行“爭取進步聯盟”計劃，在計劃實施的頭兩年，美國每年向拉美國家提供十億美元的援助。開始大多數拉美國家都宣布接受“爭取進步聯盟”的主要原則和內容，“爭取進步聯盟”計劃成為了西半球的共同計劃，付諸實施。

“爭取進步聯盟”計劃在拉美實施中涉及的方面很多，其中涉及到農業、工業、貿易、教育等。一些拉美國家根據這個計劃，建立起一批學校、醫院、水利工程和工廠設施。一定程度上改善了拉美民眾社會生活狀況。但1963年11月，肯尼迪遇刺身亡，該計劃就從高潮走向低落。約翰遜政府時期，雖然在政策上和肯尼迪政府保持了內在的一致性，由于發動了越南戰爭，經費開支巨大，就逐漸的削弱了對拉美地區的援助額。尼克松時期就徹底放棄了“爭取進步聯盟”計劃。縱觀“爭取進步聯盟”計劃，拉美各國經濟發展沒有達到年人均國民收入2.5%的增長率；從1961到1963年，拉美地區就發生了7次軍事政變；貧富差距問題加劇；拉美國家的一系列經濟社會改革都沒有最終貫徹實施，等等。因此，總的來說“爭取進步聯盟”計劃是以失敗而告終的。

在分析失敗的原因時，西方學者認為：拉美人口增長過快，抵消了發展經濟的努力；這個地區經濟基礎太薄弱，美國的援助猶如杯水車薪；政治局勢不穩定，嚇跑了外國私人資本，中產階級軟弱、自私，沒有發揮美國所期望的積極作用，一些拉美國家的政府對美國的動機持懷疑態度，擔心美國是在推行經濟帝國主義，等等。如美國學者肖夏娜塞所說：“爭取進步聯盟被認為提供了一個替代暴力革命的方法，它可能是這樣的，但是，與此同時，它確實提供了變革。所以，想維持現狀的人反對爭取進步聯盟，因為他們感到它做得太多了。另一方面，那些希望真正變革的人卻爭取進步聯盟走得太慢。結果，它失去了拉丁美洲對它的許多支持。6我國學者徐世澄對“爭取進步聯盟”計劃失敗的原因也作了深刻的剖析，他認為，首先是這個計劃本身的局限性，這種局限性是由肯尼迪提出這個計劃的真實目的所決定的。肯尼迪的目的是想通過某種改革，來阻止古巴革命向拉美擴展，并非真正發展拉美國家的經濟。其次是爭取進步聯盟既遭到拉美廣大人民群眾的反對，又遭到了在拉美擁有巨大經濟利益的美國聯合果品公司等跨國壟斷資本的反對，特別是遭到了拉美大莊園主、大資本家和軍人的抵制。7

三

60年代是戰后拉丁美洲民族運動高漲的年代，拉美的國際關系格局發生了重大的變化。美國同他的南鄰關系嚴峻。首先，拉美的民族主義興起，推動拉美各國對美國離心傾向的發展，并積極向西半球以外的地區拓展外交關系。例如1958年4月27日～5月15日，尼克松前往阿根廷等8個拉美國家進行“親善”訪問，卻出乎意料地遭遇了大規模的游行示威。到訪各國群眾都打出了鮮明的反美口號。“尼克松事件”已經向全世界表明，所謂的西半球特殊關系已經出現了嚴重的危機，拉美各國已經興起其民族民主主義，并積極維護其國家獨立和主權完整。其次，古巴成為西半球第一個社會主義國家，不僅直接威脅和打擊到美國資本在古巴的既得利益，而且首次打破了美國在拉美的一統天下局面，嚴重地動搖美國在拉丁美洲的霸主地位。從1959年起，美國就開始對古巴進行干涉。美國與古巴之間的干涉與反干涉，顛覆與反顛覆的斗爭成為拉美國際關系領域一系列重大事件的直接原因。因此，肯尼迪從艾森豪威爾政府對拉美政策的失敗中吸取教訓，決心尋求一種新的政策。在總統競選中，肯尼迪對艾森豪威爾政府的拉美政策進行了猛烈的抨擊。他指責艾森豪威爾政府忽視拉美地區，“對拉丁美洲所施行的經濟及外交政策不一致、輕率和不適當”，聲稱：“我們應當改變我們與拉丁美洲各國之間的外交關系”。8

總的來說，肯尼迪提出的“爭取進步聯盟”計劃，是美國適應形勢變化被迫作出的一種政策反應，并不是美國戰略重心的轉移。肯尼迪政府放棄了艾森豪威爾政府對拉美的間接武裝干涉等方式，而采用一種較為隱蔽的擴張工具--美援，并且試圖搞一些有限的社會改良，以緩和這個地區尖銳的民族矛盾和貧富差距，穩定美國對這個地區的間接統治。二戰以后，拉丁美洲國家中斷了與歐洲的聯系，從而使美國在經濟上大大獲益，美國的壟斷資本開始對拉美國家進行瘋狂的經濟掠奪與控制，使的拉美有美國壟斷資本的“奶牛”之稱。華爾街壟斷集團一向巴拉沒看做是他們的私人領地，適宜的投資場所，原料、燃料和廉價勞動力的供應地。拉美對于美國意義重大，因此，肯尼迪對拉美政策的調整屬于策略性的調整，他沒有放棄美國獨霸西半球的基本原則，沒有改變美國對拉美政策的帝國主義實質。但肯尼迪的調整適應變化了的時代，使美國采取了比較靈活、比較隱蔽的手段，以對付拉美人民反美、反獨裁的斗爭。同時，“爭取進步聯盟”計劃是美國反共形勢政策在新形勢下的翻版，美國一向把拉美看做它的天然“后院”、“邊疆”、“外省”，并且認為拉美在軍事上對它具有極其重要的戰略地位。“美洲國家組織”的一位前秘書長曾說：“兩塊美洲大陸合并以后，就能成為一個甚至在原子世紀也不能摧毀的天然軍事堡壘。如果他們分裂的話，必然使全世界陷入混亂狀態，泛美主義不單是拉美軍事上的思想帷幕。泛美主義是這樣一個中心，美國控制了這個中心，就有可能對拉美國家實行軍事戰略措施方面起決定性的影響。”9由此可見，美國企圖完全獨霸拉美。而古巴革命的勝利，像是共產黨已經獲得了一個衛星國，建立了一個滲透和顛覆所有拉美國家的基地。美國害怕不發達的經濟、貧富懸殊的社會狀況，為共產主義的擴張和蘇聯的滲透創造丁條件。所以，美國必須提供大量的經濟援助，幫助拉美目家發展經濟，改善社會狀況。這樣才能避免拉美國家爆發革命“使拉美不可避免的、必要的社會變革脫離海外的共產黨家，防止被其利用。”10可見“爭取進步聯盟”計劃還是美國國家利益驅使，用以防止西半球的嚴峻局面。

肯尼迪提出的爭取進步聯盟計劃是美國戰后對拉丁美洲政策的一次重大調整。“爭取進步聯盟”同羅斯福的“睦鄰政策”在提出時的歷史條件、策略特點及真實目的等方面，有不少相似之處。然而，肯尼迪曾聲稱：“回到上一代睦鄰政策的老路去，那還是不夠的。”11事實上，“爭取進步聯盟”以美援為手段，試圖在拉美搞一些有限社會改良以維護美國既得利益的作法，也確是“睦鄰政策”所沒有的，而且在美國對拉美政策史上也是一種新的嘗試。盡管這種嘗試收效甚微，但是爭取進步聯盟在執行之初對緩和拉丁美洲國家的反美情緒起了一定的抑制作用，更重要的是我們應該看到爭取進步聯盟計劃通過經濟援助緩和拉丁美洲國家反美情緒，把他們緊緊地束縛在以美國為首的泛美體系之內，共同對付蘇聯在西半球的挑戰，防止古巴革命向其他國家蔓延。

參考文獻

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[11]西奧多·索倫森.肯尼迪[M].（中譯本），上海：上海譯文出版社，1981