我國(guó)政府內(nèi)部控制體系實(shí)施的對(duì)策之我見(jiàn)

郝佳莉

摘要：內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與實(shí)施關(guān)系到整個(gè)政府的效率與公共責(zé)任的有效履行。文章主要從改善控制環(huán)境、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、促進(jìn)信息溝通、提高監(jiān)督能力四個(gè)方面提出具體對(duì)策，旨在推進(jìn)我國(guó)政府內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與實(shí)施。

關(guān)鍵詞：政府部門；內(nèi)部控制體系；實(shí)施

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府正逐步向服務(wù)型政府、法治政府轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變要求我國(guó)政府必須重視并加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，而作為內(nèi)部控制研究的起點(diǎn)，內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建與實(shí)施自然成為亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、改善控制環(huán)境

控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。政府部門控制環(huán)境的核心內(nèi)容主要包括組織架構(gòu)、管理當(dāng)局的態(tài)度、雇員的誠(chéng)實(shí)性和道德價(jià)值觀、政府部門文化等，因而改善政府部門控制環(huán)境應(yīng)從以下方面入手。

第一，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰且相互制衡的組織架構(gòu)。組織架構(gòu)是指一個(gè)組織的整體結(jié)構(gòu)，是控制環(huán)境的核心，在控制環(huán)境中處于基礎(chǔ)地位。政府部門應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行大部門體制，要求各級(jí)政府建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)制衡”的組織架構(gòu)，按照決策集中化、執(zhí)行專門化、監(jiān)督獨(dú)立化的思路，努力使內(nèi)部控制在治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配等方面做到科學(xué)、合理，既做到橫向職能部門業(yè)務(wù)分工與流程之間的制衡，又做到縱向上下級(jí)決策與授權(quán)之間的制衡，使履行監(jiān)督檢查職責(zé)的部門保持良好的獨(dú)立性，保證不同部門與崗位之間權(quán)責(zé)分明，相互監(jiān)督，相互制約，確保沒(méi)有人擁有凌駕于內(nèi)部控制之上的特殊權(quán)力。

第二，提高管理人員和工作人員的素質(zhì)和能力。政府部門管理人員和工作人員作為政府部門行政和管理的主體，其素質(zhì)高低、能力強(qiáng)弱直接影響政府部門的公眾形象及其內(nèi)部控制的運(yùn)行效果。一方面，應(yīng)通過(guò)組織單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行內(nèi)部控制規(guī)范的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，強(qiáng)化政府部門管理層的責(zé)任，使其對(duì)內(nèi)部控制的重要性有正確的認(rèn)識(shí)，從而加強(qiáng)和規(guī)范各單位內(nèi)部控制，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。另一方面，應(yīng)通過(guò)制定并執(zhí)行職業(yè)道德、業(yè)務(wù)活動(dòng)、政紀(jì)、考核和獎(jiǎng)懲規(guī)范，規(guī)定崗位的職務(wù)權(quán)力、任職資格、考核指標(biāo)、技能要求，進(jìn)行素質(zhì)培訓(xùn)和考評(píng)，督促管理人員及工作人員不斷提升自身素質(zhì)和能力。

第三，建設(shè)和諧進(jìn)取的政府部門文化。政府部門文化是內(nèi)部控制賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)，是內(nèi)部控制運(yùn)行的“潤(rùn)滑劑”。政府部門要加強(qiáng)文化建設(shè)，培育積極向上的價(jià)值觀和社會(huì)責(zé)任感，全力打造精神文化、制度文化、行為規(guī)范文化、行政法治文化、服務(wù)文化，使員工清楚地認(rèn)識(shí)政府的目標(biāo)，努力引導(dǎo)他們將個(gè)人價(jià)值與政府價(jià)值統(tǒng)一，把政府的責(zé)任內(nèi)化為個(gè)人的使命，真正做到執(zhí)政為民，建設(shè)服務(wù)型政府。

二、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)管理是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。政府部門各單位的管理層一定要密切關(guān)注識(shí)別各級(jí)政府部門的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)所面臨的各方面風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)而設(shè)計(jì)出高效的應(yīng)對(duì)機(jī)制，以使管理當(dāng)局能夠?qū)Ω鞣N風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范或?qū)⑵浣档阶畹汀６ㄆ凇⒉欢ㄆ诘剡M(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制測(cè)試，以保證內(nèi)部控制的有效性和重要風(fēng)險(xiǎn)可制。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，可以聘請(qǐng)外部專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。此外，還可以從以下方面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。

第一，建立風(fēng)險(xiǎn)文化，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。政府部門管理層應(yīng)在培育風(fēng)險(xiǎn)管理文化中起到帶頭表率作用，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值觀等的宣傳，經(jīng)常舉行風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)，從而強(qiáng)化員工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高其風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

第二，科學(xué)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，定期披露風(fēng)險(xiǎn)。政府部門應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，科學(xué)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，定期披露風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，使管理層可以及時(shí)、全面地了解政府部門整體的風(fēng)險(xiǎn)狀況，從而根據(jù)需要調(diào)整策略。

第三，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，強(qiáng)化管理審計(jì)。政府部門應(yīng)采用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型內(nèi)部審計(jì)，以控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而提高政府部門管理效益為最終目標(biāo)，建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，提高審計(jì)人員素質(zhì)，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。

第四，建立風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制。政府部門應(yīng)建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，建立良性運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制，具體來(lái)說(shuō)就是建立并完善決策制衡機(jī)制、決策失誤責(zé)任追究機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和反舞弊機(jī)制。

三、促進(jìn)信息溝通

信息溝通是內(nèi)部控制的重要條件。政府部門應(yīng)當(dāng)在整個(gè)組織中建立清晰的信息溝通路線，確保橫縱向之間的信息及時(shí)有效地進(jìn)行溝通，從而及時(shí)解決溝通過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，促進(jìn)政府部門內(nèi)部控制有效運(yùn)行。首先，應(yīng)對(duì)收集的各種內(nèi)外部信息進(jìn)行合理地篩選、核對(duì)與整合，以提高信息的有用性。其次，應(yīng)將與內(nèi)部控制有關(guān)的信息在內(nèi)部各管理級(jí)次、責(zé)任單位、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間，以及財(cái)政部門、供應(yīng)商、承包商、中介機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、新聞媒體等相關(guān)單位之間進(jìn)行傳遞、溝通與反饋，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題。最后，應(yīng)建立能提高信息溝通有用性的一套有效機(jī)制，具體可以采取以下幾方面的措施。

第一，改善信息管理。政府部門應(yīng)建立現(xiàn)代信息管理系統(tǒng)，提高決策層、全體職員的信息管理意識(shí)，分層次搞好信息化培訓(xùn)，使員工特別是中層以上干部或骨干人員提高發(fā)掘和利用各種信息的能力，確保政府部門的信息管理系統(tǒng)有序運(yùn)行。

第二，改善組織溝通。政府部門應(yīng)建立內(nèi)部報(bào)告的內(nèi)部控制，建立科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制、溝通反饋機(jī)制和反舞弊機(jī)制，提高信息溝通的效率和效果，豐富溝通渠道，根據(jù)實(shí)際情況選擇使用正式或非正式渠道，使組織內(nèi)部各種需求的溝通都能準(zhǔn)確及時(shí)有效實(shí)現(xiàn)。

第三，完善信息化建設(shè)。政府部門應(yīng)健全法律政策，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，通過(guò)信息化手段加強(qiáng)信息安全，實(shí)行政府信息公開(kāi)，提高政府行為的透明度，通過(guò)門戶網(wǎng)站整合資源，實(shí)現(xiàn)政府部門信息共享，促進(jìn)政府管理和流程改革，使組織結(jié)構(gòu)更加合理、業(yè)務(wù)流程更加優(yōu)化，繼而大大提高政府部門的工作效率。

四、提高監(jiān)督能力

監(jiān)督是內(nèi)部控制的重要保證。提高政府內(nèi)部控制監(jiān)督能力的措施有以下兩個(gè)方面。

第一，健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政府部門的內(nèi)部監(jiān)督，完善政府部門內(nèi)部控制制度。政府部門內(nèi)部審計(jì)通過(guò)不斷地監(jiān)督檢查內(nèi)部控制制度的建立健全和有效實(shí)施，促使政府部門的內(nèi)部控制體系不斷改進(jìn)。為了更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，應(yīng)提高政府部門的認(rèn)識(shí)，明確內(nèi)部審計(jì)的功能和定位，健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)，逐步建立健全內(nèi)部審計(jì)工作制度。

第二，建立外部審計(jì)機(jī)制，發(fā)揮政府審計(jì)的外部監(jiān)督，提高政府部門的公信力。外部審計(jì)是相對(duì)于內(nèi)部審計(jì)而言的，是內(nèi)部審計(jì)的重要互補(bǔ)，能夠有效提高政府部門內(nèi)部控制的執(zhí)行力。我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立以政府審計(jì)為主、社會(huì)審計(jì)為輔的外部審計(jì)機(jī)制，不斷完善審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例和國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則，充分發(fā)揮政府審計(jì)的作用，加強(qiáng)政府部門的監(jiān)督，提高政府部門的公信力。

我國(guó)政府內(nèi)部控制的構(gòu)建與實(shí)施是一個(gè)基于政府審計(jì)職能逐步發(fā)展的獨(dú)立和完善過(guò)程，應(yīng)采取循序漸進(jìn)的改革策略，不斷進(jìn)步，不斷研究探索，借鑒學(xué)習(xí)西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立既有中國(guó)特色又有較強(qiáng)操作性的內(nèi)部控制制度，推進(jìn)我國(guó)政府內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與實(shí)施。

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（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）