中國(guó)控?zé)煹诙荆合麥纭拔鼰焻^(qū)”

王煜

4月中旬的一天，北京海淀區(qū)一所大學(xué)旁開(kāi)飯館的老張忽然眉一皺，犯起難來(lái)：電視上正在播報(bào)新聞，北京市新的控?zé)煑l例征求意見(jiàn)，令他不安的是，這次要求實(shí)現(xiàn)公共場(chǎng)所室內(nèi)全面無(wú)煙，所有室內(nèi)吸煙區(qū)一鍋端？老張的飯館有兩層，其中二樓的包廂，幾乎每桌都有人抽煙。“這下可好，不準(zhǔn)別人抽煙了，客人還愿意來(lái)我這兒吃飯嗎？他要是點(diǎn)上煙了，我這也真不好拿他怎么樣呀。”

“可以禁煙，但是別影響我的生意啊。”這樣嘀咕著，他登錄了北京市政府的相關(guān)網(wǎng)站，把自己的意見(jiàn)敲了進(jìn)去。

由北京市政府法制辦主持的這次《北京市控制吸煙條例（草案）》的公開(kāi)意見(jiàn)征集已經(jīng)在4月30日結(jié)束，結(jié)果如何以及是否會(huì)調(diào)整條例，還未向社會(huì)公布。這次北京對(duì)控?zé)煑l例的調(diào)整被視作“重大的突破”，原因是條例要求取消所有室內(nèi)公共場(chǎng)所吸煙區(qū)域的設(shè)置。100%室內(nèi)無(wú)煙當(dāng)然好，但能實(shí)現(xiàn)嗎？

實(shí)際上，2005年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《煙草控制框架公約》在中國(guó)履行實(shí)施的決議，明確承諾我國(guó)將在所有室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具創(chuàng)造無(wú)煙環(huán)境，為公民提供普遍保護(hù)。但將近10年過(guò)去，控?zé)熈⒎ㄖ辉谑畮讉€(gè)城市以地方法規(guī)的形式實(shí)現(xiàn)，而且許多地方屢屢發(fā)生禁而不止，形同虛設(shè)。

上海相對(duì)較好。真實(shí)情況是，根據(jù)2010年3月1日正式施行的《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》規(guī)定，上海市中小學(xué)校、醫(yī)院、體育場(chǎng)館、公共交通工具、商場(chǎng)、超市、網(wǎng)吧、電梯等公共場(chǎng)所全面禁煙，但是生產(chǎn)型企業(yè)等工作場(chǎng)所卻沒(méi)有涵蓋，而大中型餐廳、星級(jí)賓館、游藝廳等娛樂(lè)場(chǎng)所都只是部分禁煙。

盡管還未做到室內(nèi)全面禁煙，但根據(jù)2011年度“上海控?zé)煱灼?shū)”顯示，上海各類法定禁煙場(chǎng)所內(nèi)吸煙發(fā)生率由2010年同期的18.6%下降至18.1%。而從另一份2013年全年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)吧、娛樂(lè)場(chǎng)所的違規(guī)吸煙發(fā)生率與2012年同比均呈明顯下降趨勢(shì)，分別由2012年的54.4%、46.1%降至41.8%、40.5%。“我們可以看到立法控?zé)熓悄軌蛉〉贸尚У模@也是在提示我們可以通過(guò)加強(qiáng)立法，進(jìn)一步推進(jìn)控?zé)煿ぷ鳌！睆?fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院副教授鄭頻頻說(shuō)。

室內(nèi)無(wú)煙的阻力

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授、衛(wèi)生法研究中心副主任王青斌參與了北京此次修改控?zé)煑l例的立法論證過(guò)程。王青斌告訴《新民周刊》記者，目前在北京市市政府法制辦審議階段，新控?zé)煑l例最有可能出現(xiàn)爭(zhēng)議的是“允許在機(jī)場(chǎng)設(shè)置2-3年的緩沖期”，即在這段時(shí)間里還是允許室內(nèi)吸煙區(qū)的存在。“室內(nèi)完全無(wú)煙立法最大的阻力是在這些場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者，他們擔(dān)心禁煙會(huì)影響生意；以及害怕自己無(wú)法做到勸阻顧客吸煙，又被抽查發(fā)現(xiàn)罰款。”

另外，也存在來(lái)自煙草企業(yè)和煙民們的阻力。王青斌提出，煙草業(yè)的政企不分，以及部分政府官員本身就是煙民，這使得某些城市最初的立法意愿就不強(qiáng)，在立法進(jìn)程的推動(dòng)、制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中又缺乏積極性，使得各地的控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程總體而言比較緩慢。

王青斌說(shuō)，北京市人大對(duì)這次控?zé)熈⒎ǖ男薷谋容^重視。立法建議由著名法學(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年提出，不僅是簡(jiǎn)單的提議而是附上了詳細(xì)的法規(guī)條文草案以及相關(guān)說(shuō)明，并且獲得了較多北京市人大代表的聯(lián)署。官方之外，民間的推動(dòng)力量也不可忽視，控?zé)烴GO新探健康發(fā)展研究中心也一直為各地的無(wú)煙立法做出了大量努力。該中心副主任吳宜群表示：“雖然不可能做到有法就立刻無(wú)煙，但我們必須一步步向前推進(jìn)。”聯(lián)合各方力量，這是王青斌眼中北京無(wú)煙立法取得突破的關(guān)鍵點(diǎn)。“新的條例預(yù)計(jì)將在2015年初的北京‘兩會(huì)期間提交人大審議，有望獲得通過(guò)。”

而談及全國(guó)范圍內(nèi)的立法，王青斌介紹說(shuō)，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委已經(jīng)向國(guó)務(wù)院提交條例的草案，去年已列入國(guó)務(wù)院的二類立法計(jì)劃，即處于研究階段。而真正法律意義上的“煙草控制法”能否出臺(tái)，需要多久的立法時(shí)間，這都是目前還不能確定的。

客人吸煙罰老板

本次北京控?zé)煑l例征求意見(jiàn)稿中明確提出，控?zé)焾?zhí)法權(quán)由衛(wèi)生監(jiān)督部門承擔(dān)。而在目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)控?zé)熈⒎ǖ某鞘兄校嬖诙嗖块T執(zhí)法和單部門執(zhí)法兩種情況。

上海市健康促進(jìn)委員會(huì)辦公室副主任唐瓊介紹，上海作為首個(gè)省級(jí)控?zé)熈⒎ǖ某鞘校窃趪?guó)內(nèi)較早地探索推行多部門共同執(zhí)法控?zé)煹摹＠纾膊块T負(fù)責(zé)對(duì)網(wǎng)吧等互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的控?zé)煿ぷ鬟M(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所控?zé)煿ぷ鞯谋O(jiān)督執(zhí)法，而健康促進(jìn)委員會(huì)則負(fù)責(zé)控?zé)煿ぷ鞯慕M織推進(jìn)。

“其實(shí)上海在上世紀(jì)90年代就有一個(gè)公共場(chǎng)所控?zé)煹恼?guī)章，當(dāng)時(shí)規(guī)定了由衛(wèi)生監(jiān)督一家負(fù)責(zé)，但是后來(lái)發(fā)現(xiàn)管不過(guò)來(lái)，所以在《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》的制定過(guò)程中，就有人提出了多部門監(jiān)管的執(zhí)法思路。”唐瓊告訴記者。而目前深圳的控?zé)煿ぷ鳎彩窃跅l例中規(guī)定多部門聯(lián)合執(zhí)法的方式，包括教育、衛(wèi)生、文化、城管等多個(gè)部門，各司其職，負(fù)責(zé)各自所管轄范圍的控?zé)煿ぷ鳌?/p>

不過(guò)，在王青斌看來(lái)，多部門執(zhí)法并非國(guó)家提倡的方式，例如食品安全、海上執(zhí)法等領(lǐng)域，都有過(guò)聯(lián)合執(zhí)法不成功的先例。他認(rèn)為，多部門執(zhí)法除了容易出現(xiàn)互相推諉責(zé)任之外，還存在某些部門執(zhí)法職責(zé)太多，顧不上執(zhí)行控?zé)煴O(jiān)督的問(wèn)題。“例如公安部門，需要執(zhí)法的項(xiàng)目有幾十種，再給它增加控?zé)煟瑢?shí)行的積極性很難提高。”另外，還存在某些部門只有執(zhí)法權(quán)沒(méi)有執(zhí)法力量，例如教育部門。他提出，執(zhí)法的專業(yè)化、單部門化，在具體的項(xiàng)目中，由某一個(gè)部門實(shí)行其他領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，這是行政執(zhí)法的大勢(shì)所趨。

王青斌說(shuō)，雖然他提倡控?zé)煹膱?zhí)法權(quán)集中在衛(wèi)生監(jiān)督部門，但另一方面，軟性的、不涉及處罰的日常監(jiān)督管理工作依然可以由各部門聯(lián)合承擔(dān)。“例如，各部門可以發(fā)文、檢查、批評(píng)教育。”

新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群提出，控?zé)煵荒芡耆揽空仨殑?dòng)員全社會(huì)的力量。她舉例稱，上海的控?zé)煿ぷ髡{(diào)動(dòng)了許多民間志愿者配合。“上海有注冊(cè)志愿者，如果某餐館多次接到群眾舉報(bào)有違規(guī)抽煙行為，但又沒(méi)有留下證據(jù)，就可以請(qǐng)附近的控?zé)熤驹刚咔巴摬宛^‘暗訪，得到證據(jù)后舉報(bào)。”

“2013年上海市公共場(chǎng)所控?zé)煱灼?shū)”顯示，2013年全市志愿者共檢查公共場(chǎng)所37608戶，向監(jiān)管部門提出建議罰款221例，得到采納94例，采納率為42.5%，比2012年提升8個(gè)百分點(diǎn)，在全市機(jī)關(guān)、醫(yī)院等控?zé)煂ｍ?xiàng)巡查中以及網(wǎng)吧、娛樂(lè)場(chǎng)所等“重災(zāi)區(qū)”的控?zé)熗七M(jìn)當(dāng)中都發(fā)揮了重要的作用。

王青斌認(rèn)為，北京控?zé)熈⒎ǖ脑瓌t是希望的公共場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者負(fù)起勸導(dǎo)顧客禁煙的責(zé)任，如果經(jīng)營(yíng)者不承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，處罰力度較大，目前擬罰款5000-10000元。“把對(duì)個(gè)體吸煙者的處罰轉(zhuǎn)化到對(duì)全市幾萬(wàn)家營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的監(jiān)督處罰上來(lái)，執(zhí)行難度會(huì)小很多。”

但對(duì)個(gè)人的處罰依然是無(wú)法回避的問(wèn)題。唐瓊介紹：“在上海下一步的控?zé)熈⒎ㄖ校覀冞€需要考慮到調(diào)整處罰操作程序、降低執(zhí)法成本的問(wèn)題。在控?zé)焾?zhí)法過(guò)程中，我們以前的做法是先勸阻，勸阻無(wú)效再罰款。但是現(xiàn)在法規(guī)已經(jīng)執(zhí)行了這么長(zhǎng)時(shí)間，公眾的知曉率也應(yīng)該有了提高，那么這種情況下就可以直接勸阻并罰款。這樣執(zhí)法的效率就可以大大提高了。”

而處罰的額度的規(guī)定也需要謹(jǐn)慎處理。唐瓊說(shuō)，現(xiàn)在對(duì)個(gè)人的處罰是在50-200元之間，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，如果被處罰的人事后繳納沒(méi)有困難的話，執(zhí)法部門就不能當(dāng)場(chǎng)收繳，只有罰款在20元或以下時(shí)除外。行政部門為了便于執(zhí)行到位，就希望處罰下限能夠降到20元。但是對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，200元的罰款都可能不足以對(duì)違法吸煙產(chǎn)生威懾，更別提20元了。上限方面，北京這次控?zé)煑l例的修改，對(duì)個(gè)人處罰的上限也是200元，而將來(lái)是否應(yīng)該提高，例如可以達(dá)到深圳的500元，還有待考量。endprint