淮委預算項目儲備管理中存在問題及對策建議

張 杰

水利部2012年12月印發了《水利部預算項目儲備管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），2013年又印發了《水利部預算項目儲備管理暫行辦法實施細則》，標志著水利部預算項目儲備管理機制全面建立起來。淮委按照水利部統一部署，2013年歷時1年完成了2014、2015兩年的項目儲備申報工作，取得了顯著的成績，但也發現了不少問題。

一、存在的主要問題

1.立項理由方面

項目立項問題主要表現在立項理由與單位的職責、國家及水利部相關規劃結合不夠緊密。《辦法》列明了項目申報的5個基本條件，多數預算單位能從5個方面表述，但泛泛而談較多，結合程度與申報要求相差甚遠。

2.文本編寫方面

文本編寫主要存在兩方面問題：一是不按《辦法》規定格式填寫，二是重點事項如項目準備前期情況、對外委托條件、經費測算過程等，描述不充分、不清晰。

3.文本審查方面

水利部對部直屬預算單位的項目文本審查分為合規性審查和專家審查兩個階段。根據淮委實際，結合時間要求緊等因素，2013年，淮委將兩個階段合二為一，審查同步開展，問題同時反饋。從結果看，這種模式是合適的，但也出現了一些問題：一是審查重點傾向于方向和范圍，具體項目執行層面的審查不夠；二是審查中有“從寬”的傾向，沒有起到從嚴把關的作用。

4.申報程序方面

水利部規定，報送項目儲備必須以正式文件并附項目文本。淮委部分單位在2013年項目沒有執行這一規定，個別單位在報送后還頻繁修改文本，最后版本不一，給文本審查造成了混亂。

5.審查意見反饋及修改方面

2013年是預算項目儲備申報第一年，項目審查工作量巨大，反饋給各項目單位的修改意見較多。反饋的形式上多以電子稿為主，依據的正式性不強；從反饋淮委的修改結果看，一些單位沒有按意見修改，返工頻繁，效率不高。

6.審查專家管理方面

目前淮委尚沒有專門的預算項目管理專家庫，項目評審時根據項目所屬業務范圍，隨機聘請相關領域專家，這種模式比較粗放，在專家的管理上約束性不強，也不利于保證項目審查質量。

7.預算申請和安排方面

2013年淮委申請的項目儲備多，但從2014年預算項目下達看，安排的項目相對于申報儲備少得多，受限于兩個因素：一是報儲備的項目多，二是年度安排的財政資金規模相對固定，不可能全部滿足項目需求。

二、原因分析

1.對項目儲備意義的認識不夠準確

部分預算單位對項目儲備的認識局限于項目編報時間提前、程序更加嚴格等單項要求，沒有認識到項目儲備實際上是預算管理思路的一種拓寬和改進，沒有從統籌協調近遠期目標、超前謀劃、充分論證、風險分析等方面入手開展項目儲備；在儲備申報時，沒有把項目儲備與單位職責、中心工作等結合起來，更沒有把申報的項目與財政支持的方向、行業領域的發展等結合起來。這是目前項目儲備中存在眾多問題的根本原因。

2.項目缺乏頂層設計

從2013年實際情況看，淮委預算單位申報儲備的項目，有一部分缺乏業務重點和方向，前期準備不足，項目實施條件不夠充分。一些雖為業務上急需的項目，但由于缺乏綜合、頂層性的項目總體規劃支持，不符合《辦法》等文件的規定，影響了項目申報的效果。

3.對項目儲備要求掌握不夠

項目文本編寫問題，主要原因是對《辦法》學習不夠、掌握不透。2012年淮委印發了《淮委事業類預算項目管理文本編寫指南》，2013年淮委組織了兩次預算項目儲備申報講座，一定程度上提高了相關骨干業務人員項目文本編寫水平，但短期內尚無法做到對所有業務人員和財務人員的全面輪訓。

4.審查過程組織不夠嚴密

在專家審查的組織上，有時向專家介紹的相關背景較少，影響了專家對審查要求的準確把握；在反饋項目單位修改意見的程序上，受限于時間緊等因素，沒有全部做到以正式文件下達，影響了專家審查的效果。

5.對儲備中出現的問題預計不足

水利部目前還沒有印發有關預算項目規劃，導致淮委申報項目儲備時缺乏規劃的方向和重點，申報項目數量和規模過大。第一輪審查后沒有及時明確項目儲備申報的規模限額，無法與年度項目預算批復相協調，事前缺乏科學的判斷，事中應對乏策，造成了工作被動。

三、主要建議

1.進一步完善淮委預算管理領導小組統一領導、財務部門組織負責、項目部門協同配合的工作機制

根據《辦法》第七條“項目儲備工作實行‘統一領導、分級負責’的管理體制。項目儲備工作由水利部預算管理領導小組統一領導，財務司負責組織實施”，第十條“二級預算單位財務部門會同有關業務主管部門組織所屬單位開展項目論證，編報項目申報文本，并將審核通過的項目以正式文件上報水利部”，以及淮委《關于成立淮委預算管理領導小組的通知》規定，預算管理領導小組“負責指導淮委預算管理工作，研究、協調、解決……項目儲備管理……的重大問題”，目前已經確立了預算管理領導小組對預算管理和項目儲備管理統一領導，以及財務部門負責組織和業務主管部門協同配合的工作機制。下一步應重點做好兩件事：一是抓緊明確領導小組的議事規則，明確議事原則、議事范圍、議事程序、議事約定、執行要求等；二是明確財務部門和業務主管部門在項目儲備中業務領域頂層設計、項目立項、組織申報等職責分工和權限，進一步完善項目儲備工作機制，保障儲備工作良好開展。

2.加快制定“淮委預算項目儲備管理實施細則”

《辦法》執行的范圍是水利部二級預算單位，淮委對所屬預算單位預算儲備管理參照《辦法》。《辦法》基本滿足淮委預算項目儲備管理的需求，但也有些方面與基層單位的實際結合不夠緊密。下一步應根據基層單位的實際情況，抓緊出臺《淮委預算項目儲備管理實施細則》，一方面對照《辦法》規定細化淮委要求，另一方面對格式中可簡化的或需重點說明的事項，明確標準和說明。

3.開展事業規劃，實施頂層設計

項目儲備是一項系統性、專業性較強的工作，與單位的職責、綜合和專業規劃、長遠發展密切相關，因此相關專業領域的頂層設計非常必要。事業規劃是頂層設計的有效途徑，有利于促使各級預算單位從全局角度、職責視野下考慮項目的安排，通過一年或數年實現一個整體目的，發揮財政資金的整體效益；可以有的放矢，減輕基層預算單位的工作量，提高工作效率；可以為項目申報，提供有力的依據，提高項目申報的成功率。制定項目規劃一般可按照以下思路：一是單位職能、中心任務和長遠發展的界定和判斷，過程中要處理好當前和長遠、保持與強化、靜態和動態的關系；二是深入分析國家、水利行業等層面的宏觀規劃，尤其是國家及水利部正式批復、印發的綜合規劃、專項規劃等，確定淮委相關業務的發展方向和需求，確立項目編制方向；三是通盤考慮、科學梳理淮委事業項目，按照當前水利部對項目的分類，按輕重緩急分門別類地做好項目儲備申報；四是項目規劃要細化到年度，重大跨年度項目做好分年度內容細化工作，將規劃落實到與預算項目相銜接的具體年度工作任務和工作計劃，保證項目實施條件的充分性，滿足申報要求。

4.加快建立淮委預算項目管理專家庫

項目審查是項目儲備工作的重要環節。為了確保項目審查質量，迫切需要建立淮委預算項目管理專家庫，明確評審專家的專業領域、資格要求、日常管理、誠信要求、退出機制等。

5.完善儲備項目申報、審查意見反饋和修改審核工作

項目審查意見反饋及修改是儲備階段的一項重要工作。目前在反饋程序等細節上還存在不規范的地方，影響了專家評審的權威性。下一步應嚴格程序形式要求，每一個程序都應有正式紙質材料。申報儲備時，以正式文件上報淮委并附項目清單和項目申報文本；審查機構對項目出具的合規性審查及專家評審意見也應以正式文件反饋各單位，各單位應嚴格按照反饋的意見進行整改，修改后的文本應在封面加蓋單位公章后報委。不按照意見修改或者隨意修改文本的，項目不得納入儲備。項目單位對審查結論提出異議申訴的，也應以正式文件報委。

6.加大對基層單位的培訓和指導力度

項目儲備是一個新生事物，今后應進一步加大對基層單位的培訓和指導力度，尤其是項目文本編寫的培訓，把基層單位納入全委培訓的規劃中來，力爭3年內完成基層單位的輪訓。同時，除了常規的培訓，也應組織專家去基層單位指導，提高基層單位的項目儲備申報的質量■