第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的演變及效果分析

楊曉麗

摘 要：第三方支付業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展為支付機(jī)構(gòu)帶來了大量的備付金沉淀，備付金政策的最終出臺(tái)在規(guī)范第三方支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí)，也存在其自身的缺陷和問題。該文主要簡述我國第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的演變過程，分析備付金政策的效果及存在的問題，并提出自己的意見和建議。

關(guān)鍵詞：第三方支付 備付金 備付金政策

中圖分類號(hào)：F830.35 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）01（c）-0211-02

隨著第三方支付業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金也越積越多，截止2013年第一季度，納入中國人民銀行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測的269家第三方支付機(jī)構(gòu)共吸收客戶備付金余額881.55億元，同比增長70.81%。然而支付機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)營中卻存在著客戶備付金與自有資金不分、銀行賬戶數(shù)量多且過于分散、資金存放形式多樣、資金賬戶的關(guān)聯(lián)關(guān)系復(fù)雜且透明度低等問題，備付金的監(jiān)管問題自然也成了社會(huì)的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。因此，亟待盡快制定并出臺(tái)辦法，明確和細(xì)化人民銀行關(guān)于客戶備付金的監(jiān)管要求，強(qiáng)化支付機(jī)構(gòu)的資金安全保護(hù)意識(shí)和責(zé)任，以及備付金銀行的監(jiān)督責(zé)任，切實(shí)維護(hù)客戶合法權(quán)益。

1 我國第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的演變

1.1 發(fā)布《支付清算組織管理辦法》征求意見稿，備付金政策的探索階段

2005年6月，中國人民銀行第一次發(fā)布了《支付清算組織管理辦法（征求意見稿）》，按照條款規(guī)定中國人民銀行是支付清算組織的監(jiān)督管理部門，支付清算組織不得吸收存款，不得為參與者辦理清算結(jié)果的資金轉(zhuǎn)賬，應(yīng)按照與參與者的協(xié)議辦理支付清算業(yè)務(wù)，并將支付清算結(jié)果提交給約定的開戶銀行辦理資金轉(zhuǎn)賬。2006年3月中國人民銀行又小范圍地提出新的征求意見稿，該次意見征求集中在內(nèi)部控制上，主要是保證金管理和設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，規(guī)定保證金應(yīng)專戶存放于商業(yè)銀行，且同一家銀行只能開立一個(gè)專戶。在兩次征求意見中，中國人民銀行雖未正式提出備付金的概念，但已初步界定支付清算組織不是銀行，不能吸收存款，只能委托銀行辦理資金轉(zhuǎn)賬，需在商業(yè)銀行開立保證金專戶，且同一家銀行只能開立一個(gè)專戶。

1.2 發(fā)布《電子支付指引（第一號(hào)）》，回避備付金概念

為了規(guī)范和引導(dǎo)電子支付的健康發(fā)展，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，防范支付風(fēng)險(xiǎn)，確保銀行和客戶資金的安全，2005年10月，中國人民銀行公布了《電子支付指引（第一號(hào)）》。該規(guī)定主要是從銀行角度出發(fā)，對(duì)銀行與電子支付平臺(tái)的交易做了一些細(xì)致規(guī)定。按規(guī)定，在電子支付類型、單筆支付金額和每日累計(jì)支付金額等方面針對(duì)不同客戶做出限制。該電子支付指引所涉及的交易資金主要是銀行結(jié)算賬戶資金，與第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金概念不同。

1.3 發(fā)布《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》正式引出客戶備付金

2010年6月中國人民銀行頒發(fā)了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，第一次正式引出客戶備付金的概念，辦法主要強(qiáng)調(diào)了客戶備付金的權(quán)屬關(guān)系、存管方式、客戶備付金與實(shí)繳貨幣資本的比例等原則性要求。明確了支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金不屬于支付機(jī)構(gòu)的自有財(cái)產(chǎn)，支付機(jī)構(gòu)只能根據(jù)客戶發(fā)起的支付指令轉(zhuǎn)移備付金，禁止支付機(jī)構(gòu)以任何形式挪用客戶備付金，支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金，應(yīng)當(dāng)在商業(yè)銀行開立備付金專用存款賬戶存放備付金，且與商業(yè)銀行簽署備付金存管協(xié)議，支付機(jī)構(gòu)的實(shí)繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%。

1.4 發(fā)布《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），針對(duì)客戶備付金征求意見

2011年11月，中國人民銀行發(fā)布了《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），主要從備付金的范圍、備付金銀行、備付金銀行賬戶、備付金的使用與劃轉(zhuǎn)、監(jiān)督與管理等方面向社會(huì)廣泛征求意見，在該次征求意見稿中，細(xì)化了備付金的范圍及相關(guān)管理規(guī)定，已經(jīng)取得牌照的支付公司和有意向申請(qǐng)牌照的支付公司均有參與討論并交換了意見。

1.5 正式發(fā)布《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》并在第三方支付機(jī)構(gòu)中實(shí)施

2013年6月，中國人民銀行正式發(fā)布《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》，對(duì)備付金銀行賬戶管理，客戶備付金的存放、歸集、使用、劃轉(zhuǎn)等進(jìn)行約定，以保護(hù)客戶合法權(quán)益為根本，從嚴(yán)管理客戶備付金，確保客戶資金安全。

2 第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的效果分析

2.1 第三方支付機(jī)構(gòu)納入行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管，業(yè)務(wù)走向規(guī)范化運(yùn)作

通過意見征集到相關(guān)辦法出臺(tái)，中國人民銀行最終將第三方支付機(jī)構(gòu)納入自己的監(jiān)管范圍，第三方支付機(jī)構(gòu)開展支付業(yè)務(wù)需向中國人民銀行申請(qǐng)牌照，沒有取得牌照的公司將不得開展支付業(yè)務(wù)。支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金必須全額繳存至備付金專用存款賬戶，并委托備付金存款銀行進(jìn)行支付和結(jié)算，中國人民銀行對(duì)支付機(jī)構(gòu)和備付金銀行的客戶備付金存管業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.2 客戶合法權(quán)益得到有效保障

按照《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》規(guī)定，客戶備付金只能用于客戶委托的支付業(yè)務(wù)和本辦法規(guī)定的情形，且任何單位和個(gè)人不得擅自挪用、占用、借用客戶備付金，不得擅自以客戶備付金為他人提供擔(dān)保。根據(jù)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》及實(shí)施細(xì)則規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)終止支付業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)提交客戶合法權(quán)益保障方案，明確可供客戶選擇的、兩個(gè)以上的客戶備付金退還方案。上述相關(guān)辦法的出臺(tái)，以保護(hù)客戶合法權(quán)益為根本，從嚴(yán)管理客戶備付金的存放和使用，確保客戶資金安全。

2.3 對(duì)支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力加強(qiáng)

第三方支付機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)過程中，積累了大量的沉淀資金，如果沒有自律約束和行政監(jiān)管，很容易引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等，主要表現(xiàn)在對(duì)客戶違約，償還支付能力下降，資金違規(guī)挪用，滋生洗錢、套現(xiàn)、詐騙活動(dòng)等。中國人民銀行在制定《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》時(shí)，除了明確將客戶備付金納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍外，還要求支付機(jī)構(gòu)按季計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并參照銀行、證券等監(jiān)管實(shí)踐，將風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提從靜態(tài)、固定方式調(diào)整為動(dòng)態(tài)、差別化模式，加強(qiáng)對(duì)支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范。endprint

2.4 統(tǒng)籌兼顧，降低支付機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本

按照《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)只能選擇一家商業(yè)銀行存放備付金，有利于備付金的集中存放和監(jiān)管，但如果嚴(yán)格執(zhí)行，將改變部分支付機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，增加資金和服務(wù)成本，降低支付效率，影響客戶體驗(yàn)，甚至可能影響部分機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》的出臺(tái)，則將備付金銀行調(diào)整為備付金存管銀行和備付金合作銀行，放寬了銀行的數(shù)量，統(tǒng)籌兼顧，合理設(shè)置激勵(lì)與約束機(jī)制，平衡備付金存管銀行、合作銀行以及支付機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利，同時(shí)也適當(dāng)考慮了支付機(jī)構(gòu)收益訴訟，將備付金收付賬戶轉(zhuǎn)存為單位定期存款等存放形式的最長期限從3個(gè)月延長至12個(gè)月。另外，支付機(jī)構(gòu)通過備付金合作銀行招標(biāo)，提高了合作銀行的服務(wù)水平和質(zhì)量，為支付機(jī)構(gòu)帶來了其他潛在的合作收益。

3 第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策存在的問題

3.1 客戶備付金的監(jiān)管盲區(qū)

《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》只是將取得牌照的支付機(jī)構(gòu)納入了中國人民銀行的監(jiān)管范圍，針對(duì)那些沒有取得牌照的支付機(jī)構(gòu)或者不需要取得牌照的支付機(jī)構(gòu)，人民銀行暫時(shí)還無法監(jiān)控客戶備付金的存放和使用。雖然《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》明確規(guī)定不取得牌照將無法繼續(xù)從事支付業(yè)務(wù)，但實(shí)際上截止到2013年12月只有250家取得牌照，仍有大量的第三方支付企業(yè)游離于中國人民銀行的監(jiān)管范圍之外，備付金政策在實(shí)際執(zhí)行過程中還有一定的監(jiān)管盲區(qū)。

3.2 客戶備付金的監(jiān)管漏洞

《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》明確客戶備付金，是指支付機(jī)構(gòu)為辦理客戶委托的支付業(yè)務(wù)而實(shí)際收到的預(yù)收待付貨幣資金。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“預(yù)收待付”和“實(shí)際收到”的資金屬于備付金，不屬于“預(yù)收待付”以及雖屬于“預(yù)收待付”但未實(shí)際收到的資金（即在途資金）不屬于客戶備付金，不受中國人民銀行監(jiān)管。

另外備付金相關(guān)政策回避了客戶備付金的利息歸屬問題。實(shí)踐中，一般由支付機(jī)構(gòu)和客戶通過協(xié)議約定備付金利息歸屬問題。若向客戶返還利息，支付機(jī)構(gòu)有吸收存款嫌疑，且利息難以計(jì)算，存在著一定的操作難度；若利息歸支付機(jī)構(gòu)所有，又缺乏相應(yīng)的政策支持。

3.3 支付業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)還不完善

雖然第三方支付機(jī)構(gòu)申請(qǐng)牌照必須要經(jīng)過系統(tǒng)安全技術(shù)檢測和認(rèn)證，但中國人民銀行對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更多的是依賴第三方支付機(jī)構(gòu)材料的申報(bào)和備案以及商業(yè)銀行對(duì)客戶備付金的歸集和使用，必要的時(shí)候結(jié)合現(xiàn)場檢查，尚未建立一套完整的監(jiān)管系統(tǒng)來對(duì)商業(yè)銀行和支付機(jī)構(gòu)兩方的資金信息進(jìn)行校驗(yàn)核對(duì)，缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力，工作顯的較為被動(dòng)。第三方支付機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的安全性和備付金數(shù)據(jù)的真實(shí)性和一致性檢驗(yàn)工作也有待強(qiáng)化提高。

3.4 信息不夠公開透明

一方面第三方支付機(jī)構(gòu)與客戶之間存在著信息不對(duì)稱，客戶并不了解第三方支付機(jī)構(gòu)的客戶權(quán)益保障方案，客戶備付金沉淀規(guī)模及相關(guān)的支付業(yè)務(wù)運(yùn)營數(shù)據(jù)，另一方面中國人民銀行歸集的第三方支付行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)信息也未向社會(huì)公開公布。

4 結(jié)語

第三方支付機(jī)構(gòu)備付金由中國人民銀行以《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》的形式納入其監(jiān)管范圍，明確客戶備付金的存放、歸集、使用和劃轉(zhuǎn)等存管活動(dòng)，有效的保障了當(dāng)事人合法權(quán)益，同時(shí)也存在著一定的監(jiān)管漏洞和監(jiān)管盲區(qū)。我國今后可借鑒美國、歐盟和日本等先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，將第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金監(jiān)管上升到法律層面，要求第三方支付機(jī)構(gòu)客戶備付金以高度安全的方式持有，以保證資金在最終使用前“確實(shí)存在”。在保證客戶備付金安全的前提下，應(yīng)給予第三方支付機(jī)構(gòu)更多的政策支持，以促進(jìn)第三方支付機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。

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