我國農地征用工作中存在的問題

韓軍強　陳艷芳

[提要] 伴隨城鎮化進程的加快，大量農村土地被征用（簡稱農地征用）。本文以重慶市廣陽島為例，剖析當前我國農地征用工作中的問題，并提出建議。

關鍵詞：農地征用；問題；政策建議

中圖分類號：F12 文獻標識碼：A

原標題：當前我國農地征用工作中存在的問題及原因分析——以重慶市廣陽島為例

收錄日期：2014年2月20日

一、當前我國農地征用的必要性

（一）農地征用后對區域經濟發展的影響

1、農地征用促進產業優化。隨著城市化發展加快，城市土地資源已無法滿足城市空間發展的日益增長需求。各地方政府根據自身經濟發展需求，在全國農村范圍內陸續開展農地征用工作，并按照國家相關政策給予失地農民一定數額的安置補償費用。關于安置補償費用，多數地方政府在扣除繳納轉非人員特定養老保險數額后，將剩余款額發放給轉非人員，但一些經濟理念靈活的地方鄉鎮干部，帶領村民將征地款用于興辦企業，大大促進了農村經濟發展。

2、農地征用有利于土地資源集約化使用。2009年重慶市農村居民人均住房面積為35.73m2，是城市居民的1.3倍，偏遠農村人均住房面積更大，這種分散居住嚴重造成了土地資源的浪費，不利于公共設施的服務與建設。農地征用是土地集約化使用的一種利用方式，它不僅有利于農村產業規?；l展和生產勞動效率的提高，且有利于農民生活方式和消費方式的轉變。

（二）我國農地征用對農民轉型的影響

1、農地征用促進農民收入增長。隨著經濟社會的發展，農業收入已不能滿足農村人口的經濟生活需求，然農地束縛、資金缺乏使很多農村剩余勞動力仍滯留于農村。筆者調查發現：在374位被調查農民中，10.7%擔心外出打工后老人的基本生活，16%則因無就業渠道或資金短缺問題，無法外出就業或自我創業。因此，當前的農地征用不僅可以解決被征地居民養老保險問題、住房問題，同時剪斷農地束縛，為其外出務工，增加經濟收入，加快市民化提供有利條件。

2、農地征用促進農民工市民化轉型。劉傳江指出，我國市民化路徑分為兩個階段：農民-農民工和農民工-市民，前一階段已基本完成，而后一階段發展緩慢，甚至處于停滯狀態。在現實中，農民工常受到來自各方面制度的歧視，其根源在于城鄉二元戶籍制度。它加固了農村土地承擔傳統社會保障的功能，并束縛了多數農民由農民工向市民進一步轉型。而農地征用政策實施，割斷了農村土地與農民的聯系，使得被征地人口徹底脫離農村，享受與城鎮人口平等待遇，在一定程度上加快了農民工市民化的轉型。

二、當前我國農地征用中存在的問題

2004年《中華人民共和國憲法》（第四部第四次修改）明確指出：“國家為了公共利益的需要，可依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”，同年國土資源部出臺《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，將補償標準提高為“土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經依法批準占用基本農田的，征地補償按當地人民政府公布的最高補償標準執行”。然而，當前我國農村土地集中與農業勞動力轉移的不同步，造成很多城市的城市化是土地城市化而非人口城市，使得大量的農地被征用，沒有給農村和農民創造理想的發展機會，失地農民及農民工無緣享受城市化成果。以重慶市南岸區廣陽島（以下簡稱廣陽島）為例：

（一）廣陽島農地征用現狀及存在的問題。廣陽島位于明月山、銅鑼山和重慶市主城區東面一環和二環高速公路之間，是長江流域內河第二大島、峽江第一島，在行政上屬于重慶市南岸區，現狀面積為5.93平方公里。2006年廣陽大橋的落成，打開了廣陽島與外界的聯系。全島農耕地4，518畝，河灘地2，000余畝，總計6，518畝，其中果林900畝。轄區內包括3個村（上壩村、高峰村、勝利村），20個合作社，農業人口總計6，205人。

2002年重慶市將該島的綜合性開發列為全市十五后期100項重大前期項目之一，在南岸區成立了重慶市南岸區長江廣陽島管理委員會，并對廣陽島開發建設實施“整體規劃、整體招商、整體開發”的方針。2006年12月31日重慶市政府批準《重慶市人民政府關于南岸區實施茶園新城區廣陽島一期規劃建設用地的批復》，重慶市南岸區人民政府于2007年10月11日發布《重慶市南岸區人民政府征收土地公告》，征地范圍包括上壩村、橋頭村兩個村民小組和上壩村集體用地，總計1，050畝，其中農用地923.87畝，國有地126.13畝，目前廣陽島一期征地工作已經全部完成，農轉非人數為1，263人，二期及后續征地工作已陸續展開。

盡管農村土地管理政策制度不斷完善，但在實際農村征地拆遷中仍存在很多問題。在廣陽島土地征地拆遷過程中，主要問題表現為農村土地征地拆遷進程緩慢；補償費用數額與失地農民要求補償額存在差距；農民來訪事件增多甚至出現“釘子戶”現象及失地農民居住及失去生活經濟來源等問題。

（二）廣陽島農地征用問題原因分析

1、中央政策調整與地方拆遷安置工作的步調不合。為切實保障征地農民的利益，中央關于征地安置的政策隨著實際情況而不斷調整，但政策的分期調整，使得已被征地拆遷的農民產生補償效益受損的怨言，而正在被告征地的農民則提高了征地補償金的預期值，盡管在官方文件中嚴格界定了新政策的實施期限及政策適用范圍，但由于農民素質較低，對政策文件缺乏理解與深入學習，使得在政策出臺前已開始辦理征地補償手續但未完成其手續程序的征地工作陷入尷尬。

2、土地征用補償制度存在缺陷。相關政策文件給予失地農民一定數額的安置補償費用，按照“產值”的數倍進行補償，而被征用土地大部分用于二、三產業，其未來經濟效益要比原有土地農業效益高數倍，甚至更多，這就使得對農民的土地補償支付費用低下，且以“維持農民原有生活水平”為原則是不合理的，違背了社會不斷發展的規律。同時，土地承包制度和近年的惠農政策實施強化了農村土地的福利化和社會保障功能，使之大于其生產功能。而廣陽島征地補償主要采取貨幣和住房安置方式，農民就業無特定的安排，這就加大了失地農民未來市民化生活不確定風險。盡管政府有免交五通費（水、電、氣、閉路、通訊）優惠政策，但這僅起到了短暫性緩解作用，未從根本上解決其市民化成本較高的問題。這種不確定的風險是作為“理性經濟人”所不愿接受的。

3、農地征用操作過程不規范

（1）農民現有耕地面積與土地承包合同面積數據不一。農業稅取消前，農民為滿足家庭需求而大量開荒且少報、瞞報耕地面積，以減輕其承擔的農業稅收負擔。農業稅取消后，國家陸續開始實施惠農政策，特別是糧食綜補、直補政策，使得農民獲得土地帶來的額外收益。農民將其隱瞞的耕地面積上報，以求得與實際土地面積相符的糧食補貼，但是其家庭承包合同的耕地面積并沒有得到更正。

（2）外出人員無法及時參加土地現場測量，從而出現農戶耕種面積與實測面積不一的情況。以橋頭村居民謝大蓮為例，該居民常年在外打工，在得知測量面積與其擁有的實際耕地面積不符時，則專程返鄉向管委會反映情況，但由于無法提供其實際耕地面積數量的有效證明而只能接受現實。

（3）紅線（用來標注用地單位申請征地范圍）外土地面積費用增加。業主承辦方的施工作業，加上地質災害的威脅，使得紅線外周邊農戶耕地或住房受到影響而造成損失，從而容易引發經濟利益的沖突。為避免這種不必要的沖突發生，征地承辦方則根據實際情況在業主承包方同意的前提下，適時擴大征地拆遷面積，因此存在征地面積大于紅線面積，增加了業主補償費用的負擔。

4、農民整體文化素質較低，易受群體中個別激進分子挑動。以“農轉非居民拒絕領取廣陽島一期農轉非住房貨幣安置協議書”為例。廣陽島一期征地項目早在2008年8月至2009年3月就已經全部由廣陽島管委會和就地農轉非人員雙方簽訂了農轉非住房貨幣安置協議書，該協議書主要分為已選安置房和未選安置房兩類，對已選安置房的農轉非居民來講，該協議書只是一個手續完善的環節，其安置過程早已在領取安置費用的時候全部完成，因此此類居民是否領取協議書影響不大。而針對未選安置房的農轉非人員，該協議書與其有著切身的經濟利益關系。未選安置房人員在自行購買房屋時，要繳納契稅、印花稅、交易手續費、權屬登記費，而如果領取協議書，則可以作為減免一部分契稅的憑證，粗略計算，可以減免1，000元左右，然而農民拒絕配合其基層工作人員的工作。其主要原因有兩方面：一方面農民對協議書的內容不了解；另一方面是周圍人拒絕領取對其自身形成壓力，且后者的影響較前者更大些。

三、政策建議

為加速我國農地征用進程，筆者針對現存問題，提出以下建議：

（一）強化政策連貫性，加大宣傳力度，完善農地征用管理制度。近年來，農村土地征遷補償政策調整頻率較快，特別是補償費用標準的調整，成為失地農民與地方政府不斷發生沖突的主要原因，也成為“釘子戶”屢屢上訪的“依據”，因此政府應強化政策連貫性，加大政策宣傳，使得廣大失地農民了解并學習政策，從而有利于農地征用工作的順利開展。

（二）完善土地市場制度，縮小城鄉二元土地市場價格差距，使農地由“征”向“購”轉變。土地作為不可再生資源，特別是農村土地還承擔著農民傳統社會保障的功能，因此政府在征地過程中一方面要引入市場機制，利用市場機制來配置土地資源，同時加大土地用途管理的管制力度，最大化節約利用土地；另一方面加大失地農民話語權，成立農村土地經濟組織協會，參照土地市場價格，與征地方談判確定補償費用數額，發展多元化征地補償模式，鼓勵農民以土地使用權入股、出租等方式參與土地的開發，分享土地增值帶來的城市化成果，從根本上解決失地農民長期保障的問題。農民利益得到保障，征地工作中的難題迎刃而解，形成“征-購”的市場機制。

（三）引導失地農民就業培訓，強化失地農民上崗能力，實現由“土地城市化”向“人口城市化”轉變。農地征用補償帶給失地農民一項唾手可得的收益，暫時性增加其家庭可支配收入。但在土地集中與農業勞動力轉移不同步的現實下，失地農民未來生活經濟來源不明確，加上其自身勞動技能水平低，上崗競爭能力差，導致了“因征致富——因征致貧”的農民不乏其數。因此，政府一方面引導失地農民就業培訓，強化失地農民上崗能力，有序組織勞務輸出，幫助其實現城市就業；另一方面降低企業市場準入、稅收、信貸方面門檻，鼓勵、引導中小企業發展，以創造更多的就業崗位，從而增加失地農民收入，實現人口城市化。

主要參考文獻：

[1]阮志剛.城市化進程中失地農民問題的思考與對策[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2009.2.

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