農民市民化與城鄉一體化研究

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[提要] 城鄉一體化的關鍵是進城農民市民化，在城鄉一體化的過程中農民不能市民化，就會產生各種矛盾，阻礙城鄉一體化可持續發展，當前最突出的問題是許多地方只注重城鎮硬件建設而忽視農民進城后的后繼工作，這就要求我們更好地解決農民變市民滯后的問題。

關鍵詞：城鄉一體化；農民市民化；信息技術服務

本文系江西省社會科學規劃項目“江西省城鄉一體化發展研究”（項目編號：12JL10）和江西省教育廳教育科學規劃項目“城鄉教育一體化研究——基于江西省城鄉義務教育發展現狀的視角分析”（項目編號：12YB024）的階段性成果

中圖分類號：F12 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年2月21日

一、前言

改革開放以來，中國城鎮人口從1978年的1.7億到2012年的7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平，但與此同時中國城鎮化已積累了大量突出矛盾和問題。農民工無法真正融入城市是城鎮化最為重要的瓶頸之一。官方數據顯示，截至2012年底，中國城鎮化率已達到52.6%。但如果把沒有戶籍、未享受城鎮基本公共服務的那一部分人口“劃出”，中國的城鎮化率僅為35%。十余個百分點的“缺口”所對應的是1.26億“寄居”在城市的農民工。他們其中的許多人都面臨向前難以融入城市，向后無法重新務農的尷尬局面。如果這一問題持續存在，中國將面臨重蹈巴西在城鎮化過程中出現大規模貧民窟覆轍的風險。與此同時，無后顧之憂無法解決的情況下，這一部分“城鎮化”人口也不可能成為和城市居民對等的消費者，采用一樣的消費模式，從而無法為中國經濟升級提供應有紅利。

有基于此，中國官方在中央城鎮化工作會議上，明確將“推進農業轉移人口市民化”作為新型城鎮化的首要任務。推進農業轉移人口市民化最根本的就是讓農業轉移人口擁有一定的就業技能、文化素質、生活習慣等，才能融入到城市生活中來，才能夠使得城鄉一體化過程中的移入農民和原有市民更為平等地獲取就業、教育等資源。

二、農民市民化是城鄉一體化的重要特征

城鄉一體化，是一項重大而深刻的社會變革，城鄉一體化的一個關鍵問題就是農民市民化。什么是農民市民化？簡單地從字義上看，就是農民轉變為市民，戶籍上的“農業戶口”轉變為“非農業戶口”，簡稱“農轉非”。但事實上，農民市民化還有更深刻的含義。

為了弄清農民市民化的深刻含義，首先要了解城鄉一體化的重大意義。城鄉一體化是人類文明進步的重要標志，城鎮的聚集生產和生活帶來巨大的集約化效應，在經濟社會發展方面與農村相比有著巨大的優勢。城鎮可以創造更多的就業崗位，有著更高水平的教育、醫療衛生、社會保障，城鎮生活便利并且豐富多彩。我們要推進的城鎮化是人的城鎮化，城鎮化最重要的特征之一就是農村人口向城鎮遷移和聚集，簡單地說就是農民市民化。因此，從更深刻含義上說，農民市民化意味著讓更多的人進入到更高水平、更具現代文明的生產方式、生活方式中來。農民市民化的真正目的是要提高農民的生活水平，提高農民的社會福利水平。

根據農民市民化的實現方式，可以將農民市民化的路徑分為“被動城鎮化”和“主動城鎮化”兩類。前者主要是指由政府主動推進、通過“征地安置”實現農村土地的城鎮化和農民身份的“農轉非”；后者主要是指農民自主選擇進入城鎮的市民化過程，包括經濟途徑（進城投資創業、購房入戶）、人才競爭途徑（考大學、在城鎮找到長期穩定工作）等。

由于我國地域遼闊，區域發展很不平衡，不同地區的農民市民化存在很大差異。比如，像北京、上海這樣的特大城市，由于各方面條件都比較好，對農民的吸引力很大，但人口壓力極大，農民市民化的難度很大。反之，在一些小城鎮，雖然放開了戶籍限制，但農民缺乏市民化的動力。因為小城鎮的教育、醫療衛生、社會保障、文化設施等的水平與大城市差距很大，工作機會不多，收入也不高，對于農民沒有太大的吸引力。

三、農民融入城市意愿影響因素分析

為了掌握影響農民市民化進程中的主要障礙因子，我們在江西省對農民工進行了抽樣調查，共收回有效問卷1，628份。根據對農民工現狀和特征的分析，結合現有相關文獻的研究，以今后打算留城與否作為因變量，衡量農民工融入城市的意愿，并選取性別、年齡、學歷等作為自變量，反映農民工融入城市意愿的影響因素，具體變量與樣本數據統計描述見表1、表2。（表1，表2）

為了探討農民工留城意愿的影響因素，我們采用排序選擇模型分析方法進行研究，設立一個潛變量yi*是不可觀測的，可以觀測的是yi，設yi有0，1，2，…，M-1等M個值：

yi*=xiB+ui*，i=1，2，…，N

其中ui*是獨立分布的隨機變量。設ui*的分布函數為F（x），可得到如下概率：

P（yi=0）=F（c1-xiB）

P（yi=1）=F（c2-xiB）-F（c1-xiB）

P（yi=2）=F（c3-xiB）-F（c2-xiB）

……

P（yi=M）=1-F（cM-xiB）

從模型結果可以發現，農民工的留城意愿與年齡成U型關系，家庭和與城市居民的交往程度是農民工留城意愿最重要的影響因素，城鄉二元結構仍是阻礙農民工留城定居的制度性因素。

四、促進農民市民化的政策建議

（一）加快戶籍制度改革。實行全區城鄉統一的“一元化”戶籍制度，把戶口只作為一種身份來管理。取消全區農村戶口和城市戶口的差別，允許全區居民在城鄉間、城市間自由流動、自愿落戶。大中城市和縣城要最大限度吸納農民工在城市落戶，積極鼓勵農村轉移人口在中小城市和城鎮落戶。全面推行流動人口居住證制度。

（二）完善轉移農民就業創業優惠政策。建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系，消除就業身份限制和歧視，為轉移進城農民創造公平就業環境；運用政策工具，努力拓展就業渠道；建立農民市民化就業扶持專項資金，扶持和資助個人創業和自謀職業；落實勞動力轉移補貼政策，建立訂單式培訓和政府購買培訓成果機制，大力開發就業崗位；取消農村勞動力進城就業的各種限制，鼓勵農民自主創業，對進城經商辦廠開店人員，在市場準入、小額貸款等方面實行政策優惠；建立城鄉統一的就業制度，統籌做好轉移農民的就業工作，對失業和不充分就業人員實行統一就業扶助；承包地流轉受讓企業，應優先培訓和招用流轉戶農民，促其轉化為產業工人；工業園區和開發區新上馬工業項目盡可能面向當地安排用工計劃，做到項目落地、用工培訓和工人上崗的及時銜接。

（三）健全轉移進城農民的住房保障制度。建立放棄宅基地使用權和土地承包經營權補償制度；制定農民跨區域集中的配套優惠政策。對進城自主購房的農戶，由政府全額補貼個人購房契稅，免收產權登記費。對入住規劃聚居區的農戶，房屋土地確權后，按城市房產管理，辦理城市房屋產權；將轉移進城農民納入城鎮住房保障體系，確保農民進城“住有所居”。開展“宅基地換房”試點；建設適合農民工租賃的社會化公寓，集體宿舍；積極探索開展生態移民直接進城試點。

（四）推進公共服務均等化，實現資源共享。統籌城鄉教育、醫療衛生等公共服務設施，推進公共服務均等化，實現資源共享。努力實現公共資源向中小城市和城鎮傾斜，支持其加強基礎設施建設，提升完善公共服務體系。統一規劃、科學布局大中小城市和集鎮之間基礎設施、公共服務體系建設和產業發展等，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市和集鎮延伸，使城鄉居民充分享受改革開放帶來的實惠。

（五）完善社會保障體系。引導在城鎮有固定職業的農民工、鄉鎮企業職工、被征地農民自愿選擇參加企業職工基本養老保險。制定企業職工養老保險與新農保之間的轉移接續辦法，為已經參加新農保的農民搭建參加企業職工養老保險的橋梁。整合現有新農合和城鎮居民基本醫療保險制度，建立以自治區統籌為主，繳費分檔次、可選擇、政策統一、支付結算統一、管理經辦統一、信息網絡統一的城鄉居民基本醫療保險制度。探索農村居民參加企業職工基本養老保險的政府補貼政策，允許農村居民參加生育保險，鼓勵進城務工的農民工參加社會保險。符合條件的轉移進城農民，可享受城鎮最低生活保障。

（六）抓好轉移進城農民的職業技能培訓和素質教育。一是針對進城農民中的文盲和半文盲群體，舉辦各種類型掃盲和技能培訓班，提高他們的基本文化素質和職業技能；二是扶持、鼓勵進城農民通過自考、電大、函授等形式，提高學歷水平、改善知識結構、增強創業、就業競爭能力；三是對進城農民進行現代觀念、公民素質、文明準則、道德觀念、城市意識、長遠意識教育，幫助他們樹立體現城市文明的人際關系意識、公共生活意識等，積極承擔市民的政治參與角色；四是營造良好的城市文明環境，使轉移進城農民逐漸養成市民意識和市民心理，形成良好習慣，適應城市生活。

主要參考文獻：

[1]薛蘭.關于城鄉文化一體化問題的思考[J].中國市場，2013.48.

[2]李全勝.堅持新型城鎮化引領推動城鄉一體化發展[J].決策探索，2013.12.

[3]季明川.同步推進農業現代化與農村城鎮化[J].山東農業科學，2013.12.

[4]黃祖輝.推進中國工業化、城市化和農業現代化的協調發展[J].中國農村經濟，2013.1.

（三）健全轉移進城農民的住房保障制度。建立放棄宅基地使用權和土地承包經營權補償制度；制定農民跨區域集中的配套優惠政策。對進城自主購房的農戶，由政府全額補貼個人購房契稅，免收產權登記費。對入住規劃聚居區的農戶，房屋土地確權后，按城市房產管理，辦理城市房屋產權；將轉移進城農民納入城鎮住房保障體系，確保農民進城“住有所居”。開展“宅基地換房”試點；建設適合農民工租賃的社會化公寓，集體宿舍；積極探索開展生態移民直接進城試點。

（四）推進公共服務均等化，實現資源共享。統籌城鄉教育、醫療衛生等公共服務設施，推進公共服務均等化，實現資源共享。努力實現公共資源向中小城市和城鎮傾斜，支持其加強基礎設施建設，提升完善公共服務體系。統一規劃、科學布局大中小城市和集鎮之間基礎設施、公共服務體系建設和產業發展等，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市和集鎮延伸，使城鄉居民充分享受改革開放帶來的實惠。

（五）完善社會保障體系。引導在城鎮有固定職業的農民工、鄉鎮企業職工、被征地農民自愿選擇參加企業職工基本養老保險。制定企業職工養老保險與新農保之間的轉移接續辦法，為已經參加新農保的農民搭建參加企業職工養老保險的橋梁。整合現有新農合和城鎮居民基本醫療保險制度，建立以自治區統籌為主，繳費分檔次、可選擇、政策統一、支付結算統一、管理經辦統一、信息網絡統一的城鄉居民基本醫療保險制度。探索農村居民參加企業職工基本養老保險的政府補貼政策，允許農村居民參加生育保險，鼓勵進城務工的農民工參加社會保險。符合條件的轉移進城農民，可享受城鎮最低生活保障。

（六）抓好轉移進城農民的職業技能培訓和素質教育。一是針對進城農民中的文盲和半文盲群體，舉辦各種類型掃盲和技能培訓班，提高他們的基本文化素質和職業技能；二是扶持、鼓勵進城農民通過自考、電大、函授等形式，提高學歷水平、改善知識結構、增強創業、就業競爭能力；三是對進城農民進行現代觀念、公民素質、文明準則、道德觀念、城市意識、長遠意識教育，幫助他們樹立體現城市文明的人際關系意識、公共生活意識等，積極承擔市民的政治參與角色；四是營造良好的城市文明環境，使轉移進城農民逐漸養成市民意識和市民心理，形成良好習慣，適應城市生活。

主要參考文獻：

[1]薛蘭.關于城鄉文化一體化問題的思考[J].中國市場，2013.48.

[2]李全勝.堅持新型城鎮化引領推動城鄉一體化發展[J].決策探索，2013.12.

[3]季明川.同步推進農業現代化與農村城鎮化[J].山東農業科學，2013.12.

[4]黃祖輝.推進中國工業化、城市化和農業現代化的協調發展[J].中國農村經濟，2013.1.

（三）健全轉移進城農民的住房保障制度。建立放棄宅基地使用權和土地承包經營權補償制度；制定農民跨區域集中的配套優惠政策。對進城自主購房的農戶，由政府全額補貼個人購房契稅，免收產權登記費。對入住規劃聚居區的農戶，房屋土地確權后，按城市房產管理，辦理城市房屋產權；將轉移進城農民納入城鎮住房保障體系，確保農民進城“住有所居”。開展“宅基地換房”試點；建設適合農民工租賃的社會化公寓，集體宿舍；積極探索開展生態移民直接進城試點。

（四）推進公共服務均等化，實現資源共享。統籌城鄉教育、醫療衛生等公共服務設施，推進公共服務均等化，實現資源共享。努力實現公共資源向中小城市和城鎮傾斜，支持其加強基礎設施建設，提升完善公共服務體系。統一規劃、科學布局大中小城市和集鎮之間基礎設施、公共服務體系建設和產業發展等，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市和集鎮延伸，使城鄉居民充分享受改革開放帶來的實惠。

（五）完善社會保障體系。引導在城鎮有固定職業的農民工、鄉鎮企業職工、被征地農民自愿選擇參加企業職工基本養老保險。制定企業職工養老保險與新農保之間的轉移接續辦法，為已經參加新農保的農民搭建參加企業職工養老保險的橋梁。整合現有新農合和城鎮居民基本醫療保險制度，建立以自治區統籌為主，繳費分檔次、可選擇、政策統一、支付結算統一、管理經辦統一、信息網絡統一的城鄉居民基本醫療保險制度。探索農村居民參加企業職工基本養老保險的政府補貼政策，允許農村居民參加生育保險，鼓勵進城務工的農民工參加社會保險。符合條件的轉移進城農民，可享受城鎮最低生活保障。

（六）抓好轉移進城農民的職業技能培訓和素質教育。一是針對進城農民中的文盲和半文盲群體，舉辦各種類型掃盲和技能培訓班，提高他們的基本文化素質和職業技能；二是扶持、鼓勵進城農民通過自考、電大、函授等形式，提高學歷水平、改善知識結構、增強創業、就業競爭能力；三是對進城農民進行現代觀念、公民素質、文明準則、道德觀念、城市意識、長遠意識教育，幫助他們樹立體現城市文明的人際關系意識、公共生活意識等，積極承擔市民的政治參與角色；四是營造良好的城市文明環境，使轉移進城農民逐漸養成市民意識和市民心理，形成良好習慣，適應城市生活。

主要參考文獻：

[1]薛蘭.關于城鄉文化一體化問題的思考[J].中國市場，2013.48.

[2]李全勝.堅持新型城鎮化引領推動城鄉一體化發展[J].決策探索，2013.12.

[3]季明川.同步推進農業現代化與農村城鎮化[J].山東農業科學，2013.12.

[4]黃祖輝.推進中國工業化、城市化和農業現代化的協調發展[J].中國農村經濟，2013.1.