政府績效信息使用：理論整合、文獻述評與研究展望

□馬 亮

[南洋理工大學 新加坡 639798]

政府績效評估與管理是新公共管理運動以來公共部門改革的核心議題之一，包括績效工資、績效預算、民營化、網絡治理等在內的許多改革都將提升政府績效視為其價值內核[1]。績效評估的目的在于為管理者和其他利益相關者提供可資使用的績效信息，以解決信息匱乏和不足的問題。但是，正如經濟合作與發展組織（OECD）在其報告中所坦陳的那樣，日益流行的績效測量實踐實際上產生了一堆無人問津的冗余信息[2]。本質而言，政府績效信息使用是政府績效管理的關鍵所在[3]。因為如果政府績效評估產生的大量信息無法得到公共管理者、政治家和公民等利益相關者的有效利用，那么績效評估的正面效果將大打折扣。因此，研究政府績效信息使用的機制和規律就成為理解政府績效管理的重要領域[4]。

Behn認為，如何有效衡量績效是公共管理研究的三個“大問題”之一[5]。Moynihan和Pandey則進一步指出，績效管理最大的問題是“為什么管理者使用績效信息？”但值得注意的是，該問題卻是績效管理領域最重要也最少被研究的問題之一[3]。人們對如何生產或制造績效信息進行了大量研究，但對如何利用績效信息卻知之甚少。目前有關政府績效信息使用的研究主要集中在英文文獻，中文文獻還較少。最近，董靜對政府績效信息使用的國際實踐進行了梳理[6]。總體來說，盡管上述研究為政府績效信息的進一步考察提供了文獻基礎，但目前的多數研究尚未同國際文獻有效對接，一定程度上影響了政府績效信息的研究價值。

本文整合已有的理論和研究文獻，對政府績效信息使用的研究文獻進行系統綜述，對政府績效信息使用的內容、使用者、使用目的、使用方式、使用場域、使用結果和影響等關鍵問題進行述評。本文概括這些研究的主要旨趣及研究取向，指出現有研究存在的若干局限，并探討未來值得關注的主要研究方向。

一、政府績效信息使用：研究狀況概覽

雖然政府績效信息使用的研究可以追溯到1980年代有關公共政策與項目評估使用的研究文獻，但晚近的文獻主要是最近幾年才興起的。Kroll列出了共計25篇針對公共管理者使用政府績效信息的主要研究文獻，并對這些研究的主要屬性（如研究主題、理論假設、樣本和數據來源、方法和主要發現等）進行了概括[7]。Moynihan在其“績效信息項目”中遴選了政府績效信息使用的文獻清單，截止目前已有88篇相關研究出版①。為了考察國際上有關政府績效信息使用的研究狀況，我們在Web of Science平臺上以“績效信息”、“政府”、“公共部門/組織”及其英語詞匯變體作為主題（包括標題、摘要和關鍵詞）對SSCI收錄的公共管理學科源期刊進行檢索，以確定最終的文獻目錄②。

圖1以時間為橫坐標，繪制了政府績效信息使用的年度論文發表量。我們的檢索總計定位了67篇英文論文，不包括其他學科的29篇論文。從年份來看，政府績效信息使用還是一個相對年輕的研究領域，最早的文獻是1995年發表的，特別是2007年以來的研究呈明顯增長趨勢。政府績效信息使用的主要研究對象集中在歐美發達國家，如美國、澳大利亞、英國、荷蘭、比利時、加拿大、丹麥、德國等，而中國等發展中國家的研究還相對較少。從關注的政府層級來看，主要集中在聯邦和州政府層面，地方政府的關注還較為有限，盡管越來越多的研究者開始對地方政府進行調查。從數據來源看，訪談和問卷調查是主要數據收集方法，實驗研究等方法值得進一步加強。從研究方法來看，早期研究多以案例研究等質性研究為主，后期研究開始以量化分析為主。該領域量化研究和質性研究的比例不相稱，這一點同目前公共管理研究方法的主要構成基本相似。

圖1 歷年政府績效信息使用研究文獻數量

當然，此處我們只是列出了以期刊論文為代表的研究，有關政府績效信息使用的其他研究還包括學術著作，如Moynihan的《績效管理的動力學：建構信息與改革》[8]和Van Dooren與Van de Walle主編的《公共部門的績效信息：它是如何使用的？》[4]。此外，大量會議論文和工作手稿也不斷涌現，可以預見該領域的研究文獻將更加豐碩。

二、政府績效信息的特征與屬性

（一）政府績效信息的定義

政府績效信息是政府績效評估與管理過程中產生的有關政府產出與結果的信息。通常來講，績效信息指有關公共服務產出、結果、效率和效果等的反饋信息，多數情況下是量化、加總且公開發布的數據[7]。Pollitt將績效信息定義為“由旨在生產這些信息的系統和流程而產生的（不管是有意的還是無意的），描述公共項目和組織的產出與結果的系統性信息”[2]。

政府績效信息以定量為主，一些學者甚至認為只有量化數據才是政府績效信息。如Askim將其定義為：“關于城市公共服務提供結果的數值信息或指標，如效率、質量或案件處理時間等。這些信息可以來自市政府自我檢查，如用戶調查，也可以來自其他計算方式或公共數據庫。”[9]

但是，除了政府自身產生的績效信息外，政府以外的利益相關者也在產生大量績效信息。因此，政府績效信息既包括績效監測系統產生的數據，也包括組織內外的績效審計、評估和其他評審所產生的績效信息[2]。Rogers和Wright提出了“績效信息市場”的概念，認為利益相關者都在制造和傳播大量績效信息，旨在爭奪其他利益相關者的注意力[10]。

（二）政府績效信息的來源

對政府績效信息的理解一般分為狹義和廣義兩種，從上文的分析可以看到狹義的政府績效信息特指政府績效評估和管理系統產生的績效數據，而廣義的政府績效信息則包括政府外部其他來源的績效數據。城市政府之間的標桿管理、公民調查、咨詢公司和非營利組織的評估與排名等，都在制造越來越多的政府績效信息。

從狹義的政府績效信息而言，政府自身及其制衡機構都開發了許多績效信息系統。首先，政府自身建立的績效評估系統會定期收集各方面的績效數據，從而為管理者使用提供了便利。例如，美國聯邦政府部門依據1993年頒布的《政府績效與結果法案》（GPRA），需要制作和發布各類績效報告，它們就是典型的政府績效信息。其次，政府開展的公共項目和公共政策評估活動也在產生大量的評估報告，這些信息都為管理者和公民的使用提供了條件。比如，美國聯邦政府開展的項目評估定級工具（PART）就對數以萬計的聯邦項目和計劃的績效打分，為監測其績效動態并問責創造機會[11]。再次，審計署和政府委托的審計機構都會開展績效審計，形成的審計報告也會包括大量績效數據。例如，英國審計署對地方政府實施的最佳價值（Best Value）和綜合績效評估（Comprehensive Performance Assessments，CPA）產生了持續性的績效數據[12]。最后，越來越多的預算和決算報告也將績效指標納入其中，從而為議會審議提供了績效參照[13]。

廣義而言，政府以外的績效信息也有多種來源和途徑。組織報告卡是一種非常重要的績效信息來源，它指“組織的一種常規努力，即收集有關兩個及以上其他組織的數據，將這些數據轉化為用于評估績效的信息，并將這些信息向組織的外部受眾傳播”[14]。典型的例子包括教育局披露的中小學校升學率的信息，衛生局發布的醫院就診人數和死亡率等的數據。

值得關注的是，第三方或外部政府績效評估的崛起，正在改變政府績效信息的生產模式，使政府績效信息的來源日益多樣化[15～17]。包括咨詢公司、新聞媒體、學術機構和國際組織等在內的外部監督組織，都在開展面向政府整體及其各個方面的績效評估和排名，它們產生的績效信息經媒體報道后，會對政府和公眾產生直接或間接的影響。

上述績效信息都是常規、系統收集的正式信息，但是還有許多非常規、非系統收集的非正式信息，比如公民的投訴和反饋，議員的提案和報告，以及同公務員的口頭交流等[18]。Kroll指出，績效信息就是“提供有關公共管理工作的反饋信息”，因此它既可以是常規性的，也可以是非常規性的。除了常規（routine）的績效信息以外，管理者還通常依賴非常規（nonroutine）的績效信息，如公民抱怨、議員質詢、媒體批評等（如表1所示）[19]。常規績效信息只是反饋信息的一種，它通常需要事先設定績效目標和指標，并通過正式的數據收集、匯總和報告等環節，形成績效報告。非常規的績效信息則往往是出乎預料地出現的，管理者不得不被動地接受。

表1 常規與非常規的政府績效信息之間的比較

從內部人/外部人的視角，可以將非常規的績效信息分為內部來源和外部來源[19]。內部來源通常是建立在彼此信任的非正式信息交流上，它為組織成員判斷和決策提供了更加豐富和質化的信息。公民、顧客、政治家、媒體、壓力集團等利益相關者通常會向政府發出各種口頭或書面的信息，它們也構成了管理者使用績效信息的重要來源。研究發現，管理者會綜合使用常規和非常規的績效信息，二者并非互斥或相互取代的關系，而是可以相互補充。不同類型的績效信息會受到不同因素的影響，表明績效信息類型對其使用狀況至關重要[19]。

（三）政府績效信息的屬性

政府績效信息并非中性或價值無偏的，它往往反映了政府內部與外部的權力結構，并成為某些人借以產生政治影響的工具[20]。不同來源的績效信息并非同質化的，它們在許多方面都表現出極大的差異。我們可以從許多維度對政府績效信息進行分類，如績效維度（產出、結果、效率和效果）、績效內容（財務與非財務信息）、數據來源（內部和外部）、數據類型（定量和定性）、客觀性（客觀的檔案信息和主觀的感知信息）、格式（口頭、書面和多媒體）等，并可以據此對政府績效信息的屬性予以考察。例如，有研究顯示政府績效信息較少被使用的原因是績效報告冗長乏味，而預算決策過程費時耗力，使績效信息的價值大打折扣[21]。還有研究發現，財務類績效信息對績效評估和資源配置決策的影響較強，而非財務類績效信息的影響則并不明顯[22]。

盡管信息屬性至關重要，但已有文獻卻少有涉及。不過，相關領域的研究為我們理解績效信息的屬性和特征提供了啟迪。組織信息處理和管理決策的研究發現，信息的數量、質量、重要性、內容、格式和可信度等都會影響它們的可用性和效用[23]。會計研究表明，會計信息對管理者的有用性體現在多個方面，如信息是否相關、有意義、重要和有益，信息的格式是否模糊或可讀，信息的準確性如何，信息是否是量化的，信息是反映當前還是過去的情況[24]。評估研究顯示，評估報告是否同使用者的需求息息相關，評估報告的格式、風格、可讀性和易懂性，以及評估報告的可信度，都是影響其效用和使用情況的關鍵因素[25～26]。對組織報告卡的分析發現，可以從全面性、相關性、效度、合理性、易懂性、功能性等方面對其質量進行評價[14]。更為重要的是，如果將利益相關者使用政府績效信息視為知識或創新的采用或擴散的話，那么可以借鑒其對創新屬性或特征的分類，如成本、競爭優勢、兼容性和影響力等[27]。

最近，馬亮和于文軒開發了一套政府績效信息屬性框架，旨在刻畫不同來源和類型的政府績效信息及其對管理者使用的影響[28]。他們將政府績效信息的屬性分為效度和信度、全面性、相關性、透明與公開性、可理解性、成本、激勵等7個屬性，為未來研究提供了可資借鑒的框架。

三、政府績效信息的使用特征

（一）政府績效信息的使用主體

誰是政府績效信息的消費者或目標群體？誰在使用政府績效信息？顯然，政府績效信息一經產生和公開，就可以被所有人和組織使用。但是，該領域的主流研究主要關注公共管理者如何使用政府績效信息，因為他們是最有可能使用的群體，也是績效管理運動最期望的對象[7]。不過，政府績效信息并沒有像績效管理改革者們所期望的那樣得到有效使用，相反的是，大多數情況下它們都只是被有限的使用[29]。

更為重要的是，我們還需要研究其他關鍵行動者對政府績效信息的使用，如政治家、公民、媒體、學術界等。Pollitt指出，部長、議會和公民是政府績效信息的終極使用者（end user），而項目經理、高級官員和服務供應商等其他利益相關者只能屬于“中間商”（middleman）。政府績效信息使用不只是技術上的問題，更根本的是民主體制的問題。政府績效信息使用必須為民主體制的有效運轉提供支撐，否則它的意義和價值都將大打折扣[2]。由此可見，未來研究需要拓展研究視野，進一步研究政治家和公民等群體使用政府績效信息的情況及其影響因素[9,30]。

（二）政府績效信息的使用目的與動因

不同利益相關者使用績效信息的目的是不同的，只有認清了使用目的，才能對使用狀況有更準確的判斷。de Lancer Julnes和Holzer認為，績效信息使用的目的包括戰略規劃、資源配置、項目管理、監督、評估以及向內部管理層、選任官員、公民和媒體等報告[31]。Behn將績效測量的目的分為8種，包括：評估、控制、預算、激勵、鼓舞、慶祝、學習和改進[32]。值得關注的是，Van Dooren等總結了44種績效管理目的，足見績效管理的多維目標[33]。

評估研究發現，評估的使用目的可以分為三種：工具性利用（instrumental），即為了決策或解決問題而使用評估結果；概念性使用（conceptual），即評估結果影響了決策者對某個問題的認識和思維，但是并沒有具體和直接的利用；勸服性或象征性使用（persuasive/symbolic），即利用評估證據以試圖勸說其他人支持某項政治動議或反擊某個政治攻擊[25]。當然，這些目的之間并非互斥的，而是存在某種重疊性。

上述主要探討的是管理者或決策者使用政府績效信息的不同目的，實際上其他利益相關者使用績效信息的目的也不同。Pollitt指出，公民、政府官員和議員使用政府績效信息的目的各不相同[2]。部長們頻繁使用績效信息的目的充滿管理色彩，主要是為了引導部門和項目并考慮某項項目的可持續性。議員主要代表選民，通過績效信息使政府部門接受問責，關注受爭議的問題并更可能受黨派左右。公民使用績效信息的目的較為多元，既可能是為了使政府接受問責，也可能是為了自身的利益，如擇校或求醫時確定服務質量。

（三）政府績效信息的使用方式

政府績效信息的使用方式存在諸多不同，目前的研究發現了一些類型，但仍然有待于深化。Moynihan等將績效信息使用分為四種類：消極被動的使用（passive），指管理者在績效評估的壓力下消極應付外部要求，實際上很少使用績效信息；有意義的使用（purposeful），即管理者為了改進項目和組織績效而使用績效信息；政治性的使用（political），為了達到政治目的而使用績效信息，以樹立自身的政治地位并應對政治挑戰；不正當的使用（perverse），弄虛作假以美化績效信息，從而達到預期的激勵目的[34]。

最近的歐洲跨國調查將績效信息使用分為內部使用和外部使用，并考察了它們的不同影響因素[35]。就內部而言，績效信息可以用于檢測內部運轉情況并改進組織績效。就外部而言，績效信息主要服務于同外部溝通以建立和維護組織的形象、聲譽和合法性。研究顯示，高層管理者主要是內部使用績效信息，外部使用的程度較低。高潔對廣東省地方政府官員使用第三方政府績效信息（公民滿意度調查）的特征與關鍵因素進行研究，發現政府績效信息“主要用于兩個方面：市領導使用這些信息來支持既有改革和調整政策投入，而主管改革的部門官員則使用這些信息來改善公共服務。”[36]

此外，政府績效信息在不同階段的使用方式及程度也可能不同。Askim發現，挪威議員在不同決策階段和不同政策領域對政府績效信息的使用程度不同。他將使用分為決策前（議程設置和方案搜尋）、決策中和決策后（控制政策執行）三個階段，發現議員在不同階段對不同績效信息的依賴程度不同[9]。

四、政府績效信息（不）使用的影響因素

政府績效評估產生了大量績效信息，如果得不到充分使用，績效評估效果將大打折扣。有關政府績效信息的核心研究問題是：人們為什么使用或不使用政府績效信息？只有回答了這個問題，才能真正理解政府績效信息使用的邏輯和機制，并提出有針對性的對策建議，為提升政府績效信息使用程度和效果指明方向。目前的大量研究都是圍繞政府績效信息使用的影響因素展開的。績效信息使用可以視為一種組織行為，管理者對其有自由裁量權，可以選擇使用、不使用或有選擇地使用，而他們的選擇通常受到個人信念、工作屬性、組織因素和外部環境因素等的影響[3,7]。

（一）個人因素

管理者的個人特征會影響其是否使用績效信息。首先，管理者的人口統計特征（如性別、年齡、教育水平與背景等）會影響其對績效信息的判斷，進而影響其使用程度。比如，有研究顯示學歷較高的管理者更少使用績效信息，因為他們會有其他更豐富的信息渠道[35]。管理者的工作職位與經歷也會影響其對績效信息的利用。相對來說，職位較高的管理者更可能使用，而有較長私營部門工作經歷的管理者對績效信息的使用也較多[35]。

政治家的個人因素也會對其是否及如何使用績效信息產生影響。挪威的研究顯示，前座議員比后座議員更積極地搜索績效信息，學歷越高的議員越少依賴績效信息，而資歷越淺的議員越依賴于績效信息[37]。他還發現在養老護理、行政事務和教育事務等領域的議員對政府績效信息的使用較多，而在文化事務、技術服務、規劃和商業發展等領域的議員則使用較少[9]。對愛沙尼亞立法委員的研究也表明，經驗豐富的“老手”很少使用政府績效信息，而初出茅廬的“新手”則會在預算決策時大量使用[21]。

從深層次的角度而言，管理者的主觀意識與態度會影響其使用政府績效信息的情況。當管理者相信績效評估的價值和影響時，他們就會更多地使用績效信息[38]。還有研究發現公共服務動機（即對投身公共事務、無私奉獻和自我犧牲等的認知）同政府績效信息使用正相關[3]。德國地方政府的調查發現，公共管理者的公共服務動機會對政府績效信息使用產生積極影響，而變革型領導會調節二者關系。換句話說，只有當管理者的動機同領導風格相匹配時，政府績效信息才能得到最大程度的使用[39]。還有研究顯示，組織成員的親社會傾向越高，即其感知到的工作的社會影響越大，則會同時提升績效信息在內部的組織性使用（如改進績效）和在外部的政治性使用（如獲得政治支持）[34]。

（二）組織因素

管理者所處的組織狀況會影響其是否使用績效信息，包括組織規模、任務類型、組織文化、組織資源與能力以及組織領導的支持等。有研究顯示，當個人因素和組織因素同時代入模型時，個人因素的影響減弱直至不顯著，而組織因素的影響則依然很強[35]。由此表明，組織因素是影響管理者使用政府績效信息的關鍵因素。

已有研究發現，組織文化是影響政府績效信息使用的關鍵因素，其中發展型文化比團體型或科層型文化更有利于政府績效信息使用[3,38]。還有研究發現，當組織資源和能力較強時，它們處理績效信息的效率更高，也更有可能使用績效信息。由于績效信息使用是績效管理的環節之一，績效管理系統的設計與實施會對政府績效信息使用產生不容忽視的影響[38]。美國的研究表明，管理者如果深入參與績效評估，那么他們使用績效信息的可能性會更大[11]。

領導支持對于政府績效信息使用具有重要的作用，但是其影響可能是間接的。研究顯示，變革型領導通過目標明確和組織文化而對管理者的政府績效信息使用產生間接影響[40]。

（三）環境因素

政府績效信息使用很大程度上受制于外部環境的影響，資源稀缺與合法性危機、政治競爭、政治支持和利益相關者的參與等都會影響政府績效信息使用。de Lancer Julnes和Holzer區分了理性/技術方面的因素與政治/文化方面的因素之間的區別，認為它們對政府績效信息使用會產生不同影響[31]。他們發現，內部的資源和信息有利于管理者使用績效信息，而外部利益集團的壓力和要求也可能會推動政府信息使用。

利益相關者的參與會深刻影響政府績效信息使用[38]。對美國德州校長的研究表明，利益相關者的影響力、同利益相關者的密切聯系以及對外部伙伴關系的依存度都是績效信息使用的關鍵驅動因 素[41]。印度尼西亞的研究發現，外部利益相關者的權力及對組織的不同訴求，在很大程度上形塑了政府績效指標設計和信息使用的方向。由于這種權力斗爭和利益沖突，績效信息使用流于形式而很難實現其預期功能[42]。荷蘭水務系統的研究顯示，市場競爭的激勵效應是公共部門使用標桿管理信息的關鍵因素，但披露績效結果以接受公眾監督并推動內務部利益相關者的參與，也有助于標桿管理信息的使用[43]。

五、政府績效信息使用的結果與影響

（一）績效反饋、組織學習與績效改進

政府績效信息使用的結果與影響可以表現在許多方面，既有正面的績效改進效應，也可能產生負面的績效紊亂結果。已有的多數研究都是通過問卷調查了解管理者和政治家對政府績效信息的使用情況，但這些自報數據有可能得出與實際使用情況不符的結果。越來越多的研究考察績效信息同資源配置、預算決策、選舉支持等實際結果的關系，以考察績效信息使用的實際影響[44～45]。

績效預算是政府績效信息的主要領域，但問題在于績效信息與預算決策二者之間的聯系并不密切。Moynihan指出，如果從績效信息融入預算的角度來看，績效管理的功效有限。但如果從政府部門和公共管理者的角度來看，政府績效信息使用狀況則較好[46]。組織從績效信息中學習，但是組織的反應受到其績效期望的影響，即組織會將其績效同自己的歷史績效和同類組織的績效進行比較，然后才會做出調整[47]。相對來說，組織更可能對負面績效信息做出反應，并對管理者的優先權（如目標任務的輕重緩急）做出調整以進行績效改進。

對英國地方政府的調查發現，公民會使用政府披露的績效信息而對官員問責。政府績效的高低同選民對政治家的支持率呈顯著正相關關系，特別是存在選民懲罰績效低下的政治家的現象[12,48]。由此可見，公民對績效信息的使用能夠實現績效民主，進而達到績效問責與治理的目的[30]。

（二）績效信息使用的負面影響

政府績效信息使用不是非此即彼的使用或不使用，而是一個可以有許多取值范圍的連續體（spectrum）。政府績效信息使用似乎面臨一個兩難境地。完全不使用或很少使用，政府績效測量的努力將白費，政府投入的大量財力、人力和物力都無法得到有效利用，而這也是政府績效信息使用研究者所關注的關鍵問題。但另一方面，政府績效信息的過度使用、濫用或誤用，則可能產生許多意想不到的負面影響[49]。例如，高賭注（high stake）的政府績效評價可能決定被評價者的“命運”，它使被評價者有強力的激勵（high-powered incentive）去影響評價過程和結果。在這種壓力下，被評價者可能選擇弄虛作假或欺上瞞下，從而違背了績效評價的初衷。如何在二者中謀求適度的平衡或者尋找一個較為合理的落腳點，是政府績效信息使用研究需要回答的關鍵問題之一。相對來說，有關績效信息使用的負面影響的研究較少，而且多數都是理論探討或者個案分析，尚缺少較為系統的量化分析。

六、理論整合與研究展望

（一）一個整合的理論框架

在信息時代，信息爆炸導致的信息泛濫在一定程度上分散了人們對信息的注意力以及信息處理能力。同樣，政府績效運動以來大量涌現的政府績效信息也為公民、政治家和公共管理者提供了前所未有的信息海洋[28]。但令人詫異的是，學者們對政府績效信息使用狀況及其影響因素的理解卻遠未令人滿意。基于已有的研究狀況，本文提出如下一個有待拓展和實證檢驗的理論框架，以利于政府績效信息使用的未來研究。考察政府績效信息使用需要破解許多基本問題，具體來說包括如下議題。

1．使用什么？（What）不同來源、類型、特征和屬性的政府績效信息會對潛在使用者產生不同的影響，而進一步細化這些信息的差異及其作用，是值得關注的研究方向。在這方面，開發一系列衡量和比較政府績效信息之間差異的框架和模型，可能有助于實證研究的開啟。

2．誰在使用？（Who）包括管理人員、政治家和公民等在內的利益相關者既是政府績效信息的來源，也是政府績效信息的潛在使用者。未來研究需要拓寬研究范圍，考察管理者以往的其他利益相關者如何使用績效信息。即便是針對管理者群體，也要考察不同層級、部門和崗位的管理者在使用政府績效信息方面的差異。

3．為什么使用？為什么不使用？（Why-Why not）不同利益相關者對政府績效信息往往具有不同的目的和訴求，而這些目的上的差異又會直接或間接影響政府績效信息使用的方式和結果。因此，有必要對政府績效信息使用的目的展開更深入的研究，以揭示使用目的之間的差異及其效應。

4．如何使用？何時使用？在哪里使用？（How-When-Where）政府績效信息的使用方式有許多種，在不同領域、場合和階段的使用情況也有所不同。這些使用類型和方式上的差異，會受到不同變量的影響，并會產生截然不同的結果和影響。

5．哪些因素影響使用？（What-Why-How）包括宏觀和組織環境因素、組織因素、個人因素等在內的許多因素都會影響政府績效信息使用，而這些因素之間又會交互作用，產生更為復雜的互動效應。已有的大量研究都圍繞該問題進行研究，但仍然有必要深入，以揭示不同利益相關者為了不同目的而使用不同政府績效信息的影響因素。

6．使用后的結果和影響是什么？（What-Why- How）政府績效信息使用并非結果，使用后產生的結果和影響才是最值得關注的領域。績效信息使用有利于績效反饋與績效改進，并為強化組織學習提供支撐。但是，績效信息的誤用和濫用也可能產生許多負面影響，而這些也需要加強研究。

基于上述議題的討論，我們提出一個整合的理論框架，以考察政府績效信息使用的諸多因素之間的相互影響和作用關系，并將其他權變因素納入分析（如圖2所示）。本文認為，該框架可以作為考察政府績效信息使用的前因、過程與后果的主要依據。

圖2 政府績效信息使用的理論框架

（二）未來研究展望

Kroll對政府績效信息使用的綜述認為，未來研究應該重視分析變量之間的間接和權變效應，關注潛在信息使用者的角色，考察不同類型的績效信息及其影響，關注績效信息使用與績效改進的關系，以及開展更多的實驗研究[7]。結合上文分析，我們認為以下方面是值得未來研究予以關注的方向。

1．與其他領域的文獻建立聯系并拓展理論視角。政府績效信息研究并非局限于公共管理學科，而是可以從組織信息處理、管理決策支持、會計信息使用、評估信息使用、知識傳播與科學應用、創新采用與擴散、循證醫學等其他學科和領域獲取理論養分。更為重要的是，這些對一般信息的研究可以應用于績效信息利用的研究，從而豐富了已有的文獻。

績效管理包括績效的測量、整合與使用，而績效信息的供需匹配與市場均衡是其中的關鍵[33]。早期研究想當然地認為只要提供了績效信息，管理者們就會使用。但是，在供給與需求之間存在明顯的鴻溝，往往是供給過剩而需求不足，又或者是需求旺盛而供給不足。如何匹配供給與需求并實現績效信息市場的均衡，顯然是值得研究的重要議題[20]。

理性的決策者并非只是遵循理性的行為取向，而有可能選擇采取政治取向。在這種情況下，績效信息使用并非線性的簡單過程，而變得日趨復雜和動態[50]。因此，既有的理論框架可能難以解釋這些現象，而需要新的理論視角，如意義建構理論（sensemaking）、印象管理理論、制度理論等，都可能有助于政府績效信息使用的研究[28]。此外，博弈論和逃避責任等的研究也提供了解釋管理者和政治家為什么使用或不使用績效信息的理論依據[51]。

2．政府信息公開、大數據與政府績效信息使用的研究整合。云計算、大數據、社交媒體等新一代信息技術的普及，為政府創造性地收集、處理、存儲和使用績效信息提供了可能。比如，智慧城市就是指匯聚和管理各種有關城市發展的數據并支持智能決策的系統。過去的政府績效評估往往是每年或每季度進行的，而新興技術可以實時監測績效并匯聚數據。當海量的績效數據產生后，管理者和公民如何使用，將成為未來政府績效管理值得關注的重要課題。

從政府信息公開的角度而言，公開政府績效信息對于加強公共問責和社會監督都有至關重要的作用。目前針對政府過程性信息的公開訴求越來越高，如有關政府決策、采購和招投標、預算和財政管理等方面的信息公開日益精細化，但關于政府結果性信息的公開研究還缺乏足夠重視。但是，更為重要的是公開政府的結果信息，因為之所以許多財政投入、公共項目和公共政策最終不了了之，都是由于有關它們的結果和績效的信息未能公開，導致社會監督乏力，從而為政府腐敗和不作為提供了溫床[52]。未來可以研究政府績效報告與透明對諸多利益相關者的態度和行為的影響，以期加強人們對績效問責的理解。

3．政府績效信息屬性、沖突與使用的研究。已有研究發現，某些維度的信息（如結果和服務標準）使用的情況較其他維度的更低，對績效信息的感知有用性和實際使用情況也存在差距[44]。但是，目前的大量研究都假定管理者面對的是單一的績效信息，并未考慮實際上管理者面對的是許多績效信息。更為重要的是，這些績效信息可能因為來源、方法和歸屬等方面的差異，而對政府績效得出截然不同乃至沖突或矛盾的結果，由此引發管理者的使用困境[28]。比如，某項評估將某政府評為優秀，而另一項則將其評為較差。面對這樣的績效信息，管理者將如何決策？由于這種情況越來越普遍，對此問題的研究將深化我們對政府績效信息使用的真實情況的理解和解釋。

4．拓展研究場域，增加國際視角。當前政府績效信息使用研究主要集中在美國聯邦和州政府層面，對其他國家和地方政府的研究還乏善可陳[8]。美國分權的政治體制和獨特的政治文化可能不利于政府績效信息使用，因此有關其研究的發現還有待于在其他國家進一步檢驗。比較而言，聯邦和州政府包攬了許多政策制定職責，但卻很少直接提供公共服務，政治家、公共管理者和公眾的距離遠，互動差；而在地方政府層面，他們之間的距離更近，互動更頻繁，政府直接提供公共服務，公眾也更容易辨識公共服務績效。因此，政府績效管理在地方政府層面的作用可能更大，也更有必要對其績效信息利用進行研究。

更為重要的是，有鑒于政治體制和社會文化的深刻影響，應進一步加強政府績效信息使用的跨國比較研究。例如，歐盟第七框架計劃資助的研究項目“未來公共部門整合協調項目”（COCOPS）涵蓋10個歐盟國家的大型公共管理改革調查，將為跨國研究提供豐富數據[35]③。另一項研究關注東亞地區，調查韓國、中國大陸、臺灣、馬來西亞、印度和美國等國家和地區，發現社會文化對績效管理策略產生間接影響[53]。這些研究積累了一定的數據，但還需要開展更多的跨國和跨文化研究。此外，未來研究可以使用實驗法等技術，以識別績效信息使用的因果機制和實際影響[30,54]。

（三）中國政府績效信息使用的研究方向

在中國的語境下，與政府績效信息使用密切相關的一個概念是政府績效結果使用[55]。以自上而下的目標責任考核為例，政府文件通常會專列一章，對結果使用予以明確規定，主要涉及考核結果的使用，特別是表現為結果公開、獎勵和懲罰等。中國的單一制體制賦予政府強大的權力，可以在人事、財政和資源分配等方面施加強有力的控制，而改革開放以來的財政和行政分權則進一步強化了地方政府在這方面的權力，為政府績效結果使用提供了制度基礎[56]。年度獎金扣發、末位淘汰、一票否決、人事任免、預算調整等方面的政府績效結果使用都非常強硬，使政府績效信息的過度使用、誤用和濫用成為現實而緊迫的問題。政府績效評價結果主要體現在人事獎懲上，而較少涉及學習和績效改進[57]。相對來說，政府績效信息用于財政和人事（資源分配和內部問責）的程度較高，但用于績效改進和外部問責（公眾參與）的程度則較低。此外，即便是在人事管理方面的使用，也因為官員任期短暫和預期不確定性而導致流于形式的情況發生。

總體而言，政府績效信息使用的國內研究還處于起步階段[6]。朱國瑋等對政府績效信息的獲取、使用與公開進行了理論探討[58]。信息失真和虛假是政府績效評估面臨的重要問題，吳建南等的博弈分析發現，懲罰力度、檢查成本和信息收集主體是其關鍵因素[59]。胡春萍等考察了地方政府績效信息的主要來源[60]。還有學者探討了政府績效信息系統的建設與政府績效信息資源共享的問題[61]。此外，一些學者以《政府工作報告》為素材，考察了政府報告績效的策略和影響因素[62]。基于上述討論，我們認為中國政府績效信息的研究亟待加強，特別是借鑒國際研究的理論和方法，提煉具有中國本土特色的概念和理論，以豐富政府績效信息使用的研究文獻。

注釋

①Moynihan,Donald.Public Service:Performance Information Project(PIP).Robert M.La Follette School of Public Affairs,University of Wisconsin-Madison.http://www.lafollette.wisc.edu/publicservice/performance/index.html.2014-06-26.

②參見:Thomson Reuters 的 Web of Science,http:// www.webofknowledge.com.檢索時間為:2014-06-26.

③參見:http://www.cocops.eu/.

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