從郝堂村發展看支農資金整合

楊濤

黨的十六屆五中全會以來，各地新農村建設工作穩步推進，農業農村發展持續向好、穩中有進，農民收入保持較快增長，農村民生有了新的改善，農村社會保持和諧穩定。但由于資金瓶頸的制約，各地新農村建設還處于較低水平，農村基礎設施欠賬較多，農村環境“臟、亂、差”還普遍存在。支農資金作為社會主義新農村建設的一支重要力量，如何發揮其效益，顯得越來越重要。

近年來，為加強支農資金管理，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，我國自上而下、上下結合進行了一些探索。本文以河南省信陽市平橋區五里店辦事處郝堂村為例，從當前支農資金整合和管理中存在的問題入手，探討支農資金的整合問題。

一、當前支農資金整合存在的問題

（一）資金管理部門多，統一調度難

支農資金多頭管理，部門分割嚴重，難以形成合力和發揮資金整體效益。按照現行的支農資金管理模式，支農資金主要分布在農林水、發改、勞動保障、教育、國土、交通等十幾個部門，各部門為了管好資金，對支農項目從資金申報、下達、實施、管理等環節，制定了不同的管理規定，上級部門對下級部門申報的項目進行批復后，一般不允許隨意調整變動，這就為統一調度和使用各類支農資金增加了難度。

（二）項目申報各自為政，支農重點不突出

按照現行財政管理體制，大多數項目投資最終要落實到縣一級組織實施。而縣一級支農項目和資金計劃一般由各涉農部門自行研究確定，并按各自渠道申報，缺乏綜合統籌平臺和協調機構加以平衡，這就使得縣里規劃的重點產業和項目，與相應的項目投入計劃不能有效銜接，建設項目重點和支農投入重點相脫節，造成了農業項目覆蓋面廣，單個項目投資額較小的局面。一些縣級涉農部門在安排支農資金時，為平衡各鄉鎮對項目的需求，仍然存在撒“胡椒面”現象。有些內容相同的項目資金，存在重復和交叉等問題，容易造成財政資金的流失或浪費。

（三）監督機制不健全，資金管理不規范

由于支農資金安排的渠道和項目種類多、使用范圍廣、層級復雜、零星分散，因此，隨意性較大。在資金撥付上，不同來源的資金撥付渠道和方式不一，造成了項目資金管理難以規范，不利于支農資金的管理、監督，導致資金使用效率低、漏洞大，容易出現支農資金的“越位”或“缺位”。

（四）制度建設明顯缺失，整合效果不理想

雖然財政部出臺了整合支農資金的指導意見，但由于各個項目建設標準、管理要求存在一定差異，資金捆綁使用后，項目由誰牽頭實施，工程招投標和工程監理等相關組織工作以及相關費用如何解決，對工程驗收的責任劃分等，各涉農部門都存在不同程度的疑慮和擔心。因此，在支農資金整合上，涉農部門缺乏主動性，制度建設滯后，整合方式單一，制約了支農資金作用的發揮。

二、郝堂村整合支農資金的做法和成效

（一）郝堂村的基本情況

郝堂村共有620戶2240人，面積20平方公里，耕地面積1900畝。該村屬于淺山區，擁有豐富的植被，自然環境優美。2011年以來，郝堂村實施“郝堂·茶人家”項目，將美麗鄉村建設融入經濟發展、基層民主、社會建設之中。2011年4月，郝堂村可持續發展實驗村項目開始實施，兩年多時間，郝堂村從村落形態、村容村貌、產業結構、精神文化等方面發生了顯著變化。該村先后被評為河南省“生態示范村”“可持續發展試驗村”“生態公益林保護區”，全國首批“美麗宜居村莊示范”“美麗鄉村創建試點鄉村”。

（二）郝堂村支農資金整合、統籌使用的情況

在美麗鄉村建設過程中，信陽市平橋區把郝堂村作為新農村建設示范村，將相關部門的項目及資金統籌規劃、統一調度，捆綁使用，科學配置資源，合理布局項目，其主要做法是：

1.強化組織保障。成立了“平橋區可持續發展實驗區建設領導小組”，對郝堂村可持續發展實驗統一領導、統一指揮，科學調配資源、統籌解決問題。

2.規劃引導整合。合理制定郝堂村農業和農村經濟發展等規劃，根據規劃對上級涉農部門和本級支農項目資金進行合理歸并，圍繞確定的主導產業和重點項目，以新農村建設為契機，打造支農資金的整合平臺。

3.實施源頭整合。平橋區可持續發展實驗區建設領導小組按照郝堂村建設規劃要求，對照支農資金整合范圍，提出階段性需要安排基礎設施、公共服務設施、產業發展等項目資金規劃分類清單，并下達到財政、農辦、農開扶貧、交通運輸等部門，各部門科學編制項目申報計劃，從項目申報的源頭上實現支農項目資金的整合。

4.建立督導機制。平橋區可持續發展實驗區建設領導小組多次在郝堂村召開工作例會、現場辦公會、推進會，督查相關部門工作落實，現場解決項目實施中遇到的疑難問題，研究制訂工作方案，并以會議紀要的形式明確各部門職責任務。區督查局、可持續發展實驗辦牽頭對重點項目進行細化分解，明確工作任務、完成時限、具體責任人，定期對項目進展情況進行督查通報。

截至2013年年底，平橋區整合各類支農資金3000多萬元用于郝堂村新農村建設。

（三）郝堂村支農資金整合的成效

1.促進了經濟發展。做強茶產業，立足自然資源優勢，整治原種茶園3000畝，依托“佛靈山”“如蓮”等龍頭企業，研發出“信陽烏龍”新品，推出傳統綠茶、功夫紅茶、黑茶、白茶、茶膏等系列茶品。做大有機農業，推廣種植有機水稻300畝，生產加工優質糙米。做好鄉村休閑游，環村規劃建設34公里騎行休閑健身綠道，引導群眾開辦農家樂20家，發展觀賞性荷花220畝，興辦豆腐坊、酒坊、肉坊等農家作坊10多家。

2.促進了制度規范。村“兩委”帶領全體村民制定《郝堂村規民約》，明確了社會治安、村民風俗、婚姻家庭、權利義務等7大項38小項具體內容要求，及時充實完善了房屋改造、日常垃圾清掃、農家樂評比等制度。

3.促進了生態文化保護。開展封山育林，嚴厲打擊砍樹、賣樹、燒炭等破壞行為，山林植被覆蓋率迅速增加，村內120棵百年古樹得到重點保護；引入生態污水處理技術，新建村莊集中無動力濕地污水處理系統1座，推廣家庭濕地污水處理系統5座。同時，在農田種植紫云英改良土壤，在村旁路邊播撒鄉土花草美化環境。

4.促進了民俗文化培育。充分挖掘郝堂村“家家有茶園、戶戶懂品茶”的傳統習俗，在小學開設了茶藝課目，新建了佛靈山茶壇、茶圣堂。大力開展精神文明創建活動，籌劃舉辦了端午節郝堂民俗文化活動周。同時，積極挖掘文化資源，啟動了白樺、葉楠文學館和張玉珩革命烈士故居建設。

由于支農資金的合理調配和優化組合，資金使用效果明顯。目前，郝堂村生態環境優美，村民安居樂業，面貌發生了翻天覆地的變化，彰顯了村落文化底蘊。

三、強化支農資金整合工作的對策

（一）深化思想認識，增強整合支農資金的主動性

加大支農資金整合工作的宣傳力度，轉變各涉農部門觀念，讓其認識到整合支農資金的好處。一是有利于合理調整現有資金的使用方向和管理方式，可以改變現行各自為政、分散投入的狀況，集中力量辦大事。通過支農資金的有效整合，加快農村基礎設施改善，加快農業產業化發展步伐。二是有利于促進政府及涉農部門轉變職能。整合支農資金后，可以明確相關部門職責，消除“缺位”和“越位”現象，有效提高各職能部門建設社會主義新農村的積極性，加強對“三農”工作的支持和保護。三是有利于提高支農資金使用效益。整合支農資金，可以緩解資金供需矛盾，為促進縣域經濟健康有序發展提供財力保障。

（二）明確支農資金整合的基本原則，合理界定支農資金整合的范圍

堅持支農資金“統一規劃、統籌安排、渠道不亂、用途不變、各投其資、各記其功”的原則，制定支農資金整合的具體辦法，使支農資金的整合工作有章可循。在具體工作中，一是合理界定支農資金整合的范圍。根據財政支農科目，把支農資金分為農業生產類、農村生活類、生態建設類、管理服務類、結構調整類和抗災救災類等六大類，在此基礎上對相關類別的支農資金進行整合使用。除救災資金、糧食直接補貼資金等特殊用途資金外，將上級補助支農資金、本級財政安排支農資金統籌納入整合范圍。在具體操作中，可先整合涉農部門的小農口資金，待條件成熟再整合大農口資金。二是細化預算編制工作。對于財政支農政策類項目，按相關農業項目的核定標準來細化預算。在預算環節做好支農資金的整合工作。三是完善支農資金國庫集中支付制度，對支農資金進行科學分類，結合支農資金整合及使用管理的要求，進一步擴大支農資金納入國庫集中支付的范圍。

（三）完善支農資金整合協調工作機制

在資金整合工作中，各級政府應成立支農資金整合工作領導小組，設立專門工作機構，建立支農資金整合、會商、協調機制。在進一步明確支農資金整合范圍的基礎上，充分發揮支農資金整合領導小組及聯席會議制度作用的同時，建立支農資金統籌安排的決策制度，按照統一規劃、統籌安排的原則，建立財政和各主管部門的溝通協商機制，避免支農資金重復投資、多頭安排、多單位支配、多部門使用，形成財政支農資金的統籌管理、統分結合。各部門切實履行職責，形成分工明確、各負其責、協調配合、職責落實的工作機制。一是改革現行涉農行政管理體制。二是完善省級支農資金分配機制。堅持資金審批權限下放。按照財政部整合支農資金的指導意見，將項目選擇權和資金使用權下放到縣區，推進縣級政府自主開展支農資金整合工作，由各縣區根據實際情況合理確定發展項目和資金投向。完善支農資金的分配方式，科學合理分配財政資金。三是完善縣級支農資金安排機制?？h級財政部門與農口部門根據規劃，建立支農項目庫，重點把握有關支農專項資金的設立依據、來源渠道、支持對象、資金用途等內容。以規劃定項目，通過項目整合和統籌安排各級支農資金，建立規劃、項目、資金三位一體的良性機制。

（四）加強支農資金管理，建立全面的支農資金管理制度體系

實施支農資金整合，必須建立科學合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農資金管理制度體系，做到用制度規范分配、用制度規范支出、用制度規范管理。一是完善支農項目庫管理制度，強化項目管理的基礎數據庫建設，形成項目管理的長效機制。二是加強項目立項管理，及時制定項目管理辦法和發布立項指南，明確資金的用途、標準、管理措施及工作要求。三是建立項目申報專家論證制度。申報項目時，須先經專家現場論證，對申報項目的真實性、可行性和合理性進行重點審查，然后由支農資金整合領導小組辦公室統一上報，提高項目申報的透明度和可行性，杜絕無序申報、重復申報等行為。四是建立項目竣工驗收評價制度。項目建成后，支農資金整合領導小組辦公室要協調相關部門，及時組織驗收，確保項目建設質量。

（五）健全支農資金預算執行責任考核和績效管理制度，提升支農資金使用效益

制定完善支農資金預算執行的量化目標計劃，將責任落實到項目主管單位、具體執行單位和負責人，強化支農資金分配與檢查結果績效考評和工作實績的有機結合。對支農資金整合績效好、監管措施到位的地方和部門、在安排支農項目和分配財政資金時，給予適當傾斜。對有不良記錄的地方和部門，在安排支農項目時予以調減。進一步發揮縣級支農資金整合獎勵的引導作用，積極推動縣級自主開展支農資金整合，不斷提高支農資金使用效益。

作者單位：中共河南省委農村工作辦公室