國家治理體系現代化的關鍵一步

楊英杰

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改預算法的決定。

預算是國家的財政收支計劃，財政預算制度不僅涉及經濟體制，也涉及政治、社會、文化和生態文明體制。新預算法被稱為“經濟憲法”，足見其重要性。

預算制度改革對全面深化改革具有深遠意義。一方面，預算能力是國家能力的重要支撐，預算是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段；另一方面，行政體制改革，由經濟建設型政府向提供公共服務型政府持續轉變，也需要我們深化政府預算制度改革。中共十八大提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，十八屆三中全會提出“改進預算管理制度。實施全面規范、公開透明的預算制度”。這次預算法的修訂，便是落實十八大和十八屆三中全會精神的重大舉措。

新預算法有兩個較為重大的突出的亮點。其中之一是全口徑預算，政府收入全部納入預算。預算法修正案中將政府全部收入和支出都納入預算。

全口徑預算涉及全面規范、公開透明預算制度的建立。新預算法指出，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。這四大預算可以說完全涵蓋了政府收支分類的全部內容。如何在政府一般預算、政府性基金預算、國有資本經營預算及社會保障預算之間形成統一和均衡，建立規范透明的資金往來渠道，同時盡可能把專項資金變為預算內資金，納入公眾的監督范疇，還有大量的工作要做。

全口徑預算是預算公開透明的基礎，如果預算仍是猶抱琵琶半遮面，其中的暗箱操作，難免給一些腐敗分子以無窮的遐想。為什么國人總是羨慕一些發達國家當官不易，多花一頓飯錢都能被選民和媒體窮追不舍，甚至被彈劾或引咎辭職，是因為發達國家預算制度的完善，政府收入筆筆有來源，政府支出項項有監督。議會通不過，政府想做事，門兒都沒有，甚至導致政府關張。而反觀我國，預算的審查、更改、執行等，問題多多，主要領導一支筆，隨時可支出。君不見一些城市大拆大建，馬路像裝了拉鏈，一會拉開一會合上，多數預算中并沒有體現，更改預算老百姓更是不知情。這一方面反映了預算審查修正的公開性及時性不夠，同時也暴露出人民代表選舉制度的亟待完善問題。

新預算法第二個亮點是允許省級政府可在限額內舉債，地方債務納入規范管理。原預算法第28條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”然而，由于財稅體制改革滯后，地方政府年度預算形式上平衡、不列赤字，實際上大量的政府性債務在體外循環。預算法很大程度上被架空，甚至形同虛設。

曾經，允許省級政府通過發行地方政府債券舉借債務是一個重大突破。但也存在巨大的隱性風險：誰也不相信政府會破產，誰也不相信政府借錢不還，本屆政府還不了下屆政府接著還，地方政府還不了，還有中央政府兜底；由于各級政府間償債職責不清、事權界限不明，一旦累計的債務風險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風險，直接危及中央財政安全。因此，新預算法修正明確強化人大立法和法律監督地位對于約束政府財政擴張具有重大意義。

公眾參與預算力度不夠是預算不能做到透明公開的重要因素。首先要發揮人大在政府預算管理中的“守門”“把關”作用，進一步加強全國人大常委會預算工委和地方各級人大常委會的專業力量，用好人大及其常委會的專業人才與專門機構，發揮其對政府全口徑預算決算的專業監督。

其次要充分發揮社會輿論監督的作用。為保證公民參與預算的審查和監督的權力，一要建立政府預算定期公告制度。政府財政部門應將預算、決算及其他相關信息公正、及時和完整地公布在官方網站和公開刊物上，并提供詳細的說明，以便社會公眾查閱和監督；二要構建公眾參與預算審查和監督的渠道，保障公民預算參與權的實現；三要發揮輿論媒體的監督作用。通過充分討論、各種觀點的辯論，提高公眾參與政府預算的積極性，推動政府預算的全面規范、公開透明。

新預算法的全面實施，必然要求相關法律法規的不斷完善，要求中央和地方政府博弈規則的不斷完善，要求人民代表大會制度特別是人民代表選舉制度的不斷完善，等等。必將倒逼國家治理體系朝著現代化之路挺進，必將推進國家治理能力現代化水平的不斷提升。因此，新預算法的通過及實施，是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一步。