城鎮(zhèn)化頂層制度與城鄉(xiāng)體制改革的政策性架構(gòu)設(shè)計(jì)

王娜

內(nèi)容摘要：我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵期，城鎮(zhèn)化頂層制度承載著城鄉(xiāng)體制機(jī)制改革的轉(zhuǎn)型任務(wù)，是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的根本保障，同時(shí)也存在著農(nóng)民工市民化、社會(huì)分配、戶籍制度、公共服務(wù)體系等多重待解之題。為了實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)城市群與高端龍頭城市的城鎮(zhèn)化頂層制度大格局，和功能完善型與城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)特色的城鎮(zhèn)化頂層制度小格局，本文以城鎮(zhèn)化頂層制度與城鄉(xiāng)體制改革為核心內(nèi)容，探索了符合我國(guó)體制機(jī)制的政策性架構(gòu)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 頂層制度 城鄉(xiāng)體制改革 政策性架構(gòu)

我國(guó)城鎮(zhèn)化頂層制度的基本格局

（一）重點(diǎn)城市群與高端龍頭城市的大格局

我國(guó)在以“十八大”為指導(dǎo)的未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)積極培育逐漸覆蓋的全國(guó)重點(diǎn)城市群，逐步實(shí)現(xiàn)在全國(guó)區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化重組，中西部地區(qū)是其中將要作為重點(diǎn)地區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)城市群的區(qū)域。就目前我國(guó)中西部城市發(fā)展情況來(lái)看，我國(guó)中西部城市主要以中型和小型建筑為主，以此形成中小型的城市，而中西部地區(qū)大城市的發(fā)展則比較緩慢，并且各項(xiàng)基本設(shè)施和管理體制都還不完善，重點(diǎn)城市群的發(fā)展基本上還處于一種初級(jí)的發(fā)展階段。與此同時(shí)，以“十八大”為指導(dǎo)的未來(lái)十年，我國(guó)將加大對(duì)中西部城市的建設(shè)投入力度，不斷地加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，以及加快農(nóng)民工快速轉(zhuǎn)變成城市市民的步伐。所以，中西部地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)將是以快速發(fā)展中小型城市為基礎(chǔ)，積極發(fā)展和培養(yǎng)大城市，逐漸形成完善便利的交通，對(duì)老舊經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)重組，形成我國(guó)中西部地區(qū)的重點(diǎn)城市群。

除了中西部地區(qū)重點(diǎn)城市群的大格局外，我國(guó)大城市更是未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要趨勢(shì)，我國(guó)政府著力打造了以高端大氣為主要形態(tài)的龍頭型城市。“十八大”以來(lái)，我國(guó)不斷地加快了城市化建設(shè)的步伐，逐漸實(shí)現(xiàn)了大城市的崛起，努力打造高端形態(tài)的龍頭型大城市。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)的數(shù)據(jù)研究表明，現(xiàn)階段，我國(guó)的一線城市將會(huì)發(fā)展成為超巨型城市，如北京、上海、廣州、香港等，現(xiàn)在的二線城市將會(huì)發(fā)展成為巨型城市，如武漢、天津、重慶，而像濟(jì)南、成都、西安、大連等城市將會(huì)發(fā)展成為特大型城市，人口規(guī)模將達(dá)到100-300萬(wàn)，并且這樣的大城市將會(huì)發(fā)展到40個(gè)以上。針對(duì)我國(guó)大城市的發(fā)展，應(yīng)該制定并逐漸形成不同梯次的發(fā)展格局，可將北京、香港等城市作為第一梯次，積極引導(dǎo)這些城市向世界型城市發(fā)展，形成高端大氣形態(tài)；并積極引導(dǎo)諸如珠海、深圳、大連等具有較大開(kāi)發(fā)潛力的城市作為第二梯隊(duì)，積極參與到我國(guó)全球經(jīng)濟(jì)化建設(shè)當(dāng)中來(lái)，逐漸培養(yǎng)一批具有國(guó)際影響力的大城市，形成一批具有一定知名度的國(guó)際化大都市，同時(shí)針對(duì)部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，還可以積極引導(dǎo)其逐步發(fā)展成為地域性中心城市，成為地區(qū)的龍頭型高端城市。我國(guó)大城市的發(fā)展將會(huì)實(shí)現(xiàn)大跨越式的發(fā)展，并在這種大跨越式發(fā)展的推動(dòng)下，其他各階梯城市也將逐漸向高端形態(tài)城市邁進(jìn)，并結(jié)合地區(qū)具有特色性的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)改造，將不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整并優(yōu)化升級(jí)，以此帶動(dòng)地區(qū)甚至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷提高地區(qū)及大城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，形成具有中西部地區(qū)重點(diǎn)城市群，及40個(gè)以上高端龍頭型城市的城鎮(zhèn)化頂層制度的大格局。

（二）功能完善型與城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)特色的小格局

中小城市是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要組成部分，并且中小城市在全國(guó)城市建設(shè)總數(shù)中占有較高的比例，中小城市的人口也占據(jù)了全國(guó)總?cè)丝诘囊话胍陨希掖蟛糠譃閮?nèi)地城市。在我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)積極鼓勵(lì)和支持中小城市不斷擴(kuò)大城市容量，重點(diǎn)解決現(xiàn)在中小城市面臨的基礎(chǔ)建設(shè)性問(wèn)題。現(xiàn)階段，我國(guó)中小城市及城鎮(zhèn)主要面臨的問(wèn)題有就業(yè)率較低、公共性服務(wù)設(shè)施差等，從根本上解決這些問(wèn)題，吸引更多的外部資金參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，不斷地引導(dǎo)農(nóng)民工向城市居民轉(zhuǎn)變。“十八大”以來(lái)，我國(guó)建設(shè)中小城市的整體思路是積極發(fā)展逐漸形成一批功能完善的中小型城市，并且這些中小型城市能夠承載較多的農(nóng)民工，具有較強(qiáng)的將農(nóng)民工市民化的功能，同時(shí)發(fā)展主體功能完善的中小城市必須同城市群建設(shè)相互協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)的中小城市要擴(kuò)大內(nèi)容量，加快農(nóng)民工市民化的步伐，積極參與到城市群發(fā)展過(guò)程中來(lái)，分擔(dān)大城市產(chǎn)業(yè)的分工，成為疏散大城市功能的主體。對(duì)于具備一定經(jīng)濟(jì)、政治等方面實(shí)力的中等城市，政府應(yīng)加大相應(yīng)的政策扶持力度，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)這些中等城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，使其發(fā)展成為具有更大輻射能力的中大型城市。在我國(guó)中西部地區(qū)，還應(yīng)該加快建設(shè)功能完善型中小城市的步伐，使其成為經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的城市，在發(fā)展的過(guò)程中積極帶動(dòng)周邊地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并聚集較多的要素，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)與中西部地區(qū)的跨越式發(fā)展，形成功能完善的中小城市發(fā)展格局。

在中小城市的功能完善發(fā)展格局外，還應(yīng)在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于小城市有重點(diǎn)的發(fā)展聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)，因?yàn)樾〕鞘小⑿〕擎?zhèn)是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)體系當(dāng)中的主體部分。我國(guó)小城鎮(zhèn)的總體思路是通過(guò)建立試點(diǎn)政策，積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并逐漸形成一批功能完善的小城市，能夠?qū)崿F(xiàn)聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，積極吸引更多的外資投入，為地區(qū)人們提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，努力建設(shè)成一批具有特色的小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模應(yīng)在一萬(wàn)個(gè)左右，小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量控制在三萬(wàn)左右。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，在巨型城市和特大型城市以及城市群建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)該帶動(dòng)周邊小城市的發(fā)展，逐漸形成一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善、支撐能力強(qiáng)、公共性基礎(chǔ)設(shè)施齊全、公共服務(wù)機(jī)制比較健全，并且能夠與大城市發(fā)展相互協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)城鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)。此外這些小城鎮(zhèn)能夠有效地分擔(dān)大城市產(chǎn)業(yè)的分工，并且通過(guò)積極有效的措施進(jìn)行改革，形成具有較大發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展活力的小城市。在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的中西部地區(qū)，根據(jù)不同小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)條件差、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的小村莊、小城鎮(zhèn)進(jìn)行合并，有選擇性地發(fā)展一批具有較大發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)，使其成為承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)的載體，以及發(fā)展成為聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)，形成中小城市功能完善，以及小城鎮(zhèn)有效補(bǔ)充、聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化頂層制度小格局。

城鄉(xiāng)體制改革思路endprint

城鄉(xiāng)體制改革的重要內(nèi)容是城市政府職能的轉(zhuǎn)變，政府職能的轉(zhuǎn)變將會(huì)直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的轉(zhuǎn)變方式。城市政府職能的轉(zhuǎn)變主要是對(duì)城市政府行政體制進(jìn)行改革，制定和完善政府經(jīng)濟(jì)管理的制度框架，為大城市建設(shè)提供有效保障，我國(guó)政府在計(jì)劃制定的框架下應(yīng)不斷完善公共設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)質(zhì)量、完善公共管理制度等，逐漸實(shí)現(xiàn)城市政府職能由以前的權(quán)威式管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與民主治理，從現(xiàn)在的單一型職能向城市治理多功能型職能轉(zhuǎn)變。

（一）行政層次的減少

在城鎮(zhèn)建設(shè)的新時(shí)期下，減少城市行政層次是城市行政改革的重要組成部分，要逐步推進(jìn)省級(jí)直轄縣的政府行政改革，首先通過(guò)對(duì)省直轄縣的財(cái)政政策進(jìn)行改革，努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政市級(jí)化，縣級(jí)管理模式；其次是在經(jīng)濟(jì)條件、物質(zhì)文化比較成熟的地區(qū)逐步推進(jìn)省級(jí)直轄縣的政府行政改革，實(shí)現(xiàn)真正意義上的市級(jí)隸屬機(jī)關(guān)，縣級(jí)分權(quán)管理。通過(guò)對(duì)省級(jí)直轄縣行政體制進(jìn)行改革，各個(gè)階層、各個(gè)地區(qū)的政府之間的關(guān)系將得到有效的改善，且針對(duì)各個(gè)地方存在的優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行相互融合，為地方小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更加廣闊的空間。與此同時(shí)，在進(jìn)行省級(jí)直轄縣政府改革的過(guò)程中，不能對(duì)市級(jí)管理的積極方面進(jìn)行一票否決，對(duì)于一些發(fā)展比較好的中心市級(jí)城市，省政府應(yīng)該加大扶持力度，鼓勵(lì)和激勵(lì)市級(jí)政府進(jìn)行改革，逐漸形成以中級(jí)城市為主、縣級(jí)小城市為輔的城鎮(zhèn)體系，這樣的結(jié)構(gòu)體系能夠讓省級(jí)政府在實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的優(yōu)化。

（二）行政區(qū)劃的優(yōu)化

優(yōu)化城市行政區(qū)劃是現(xiàn)代城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本措施，改革的基本思路是在進(jìn)行改革區(qū)域的帶動(dòng)下，將其周邊區(qū)域的政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)周邊地區(qū)由地域性行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行托姓芾怼Ｊ紫葢?yīng)該積極推進(jìn)中心城市行政區(qū)劃進(jìn)行改革，根據(jù)中心城市具有的不同特點(diǎn)，以及其對(duì)周邊城市的影響力度，將周邊條件成熟的區(qū)域劃入到中心城市的范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)型成為市級(jí)管理，為中心城市向巨型城市和大型城市發(fā)展預(yù)留更多、更廣的發(fā)展空間。其次應(yīng)該積極推進(jìn)中心城市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，及創(chuàng)新的模式化，將經(jīng)濟(jì)條件符合建制標(biāo)準(zhǔn)的城市進(jìn)行有機(jī)整合優(yōu)化形成省級(jí)直轄。最后是對(duì)縣級(jí)行政管理規(guī)模進(jìn)行有效整合，將居住人口較少的區(qū)域、生活習(xí)慣相似的區(qū)域、發(fā)展水平同級(jí)的區(qū)域進(jìn)行合并。通過(guò)優(yōu)化城市行政區(qū)劃，能夠有效、積極推動(dòng)各級(jí)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，有利于不同層次和級(jí)別的城市相互協(xié)調(diào)、相互融合，促進(jìn)國(guó)家城市群的發(fā)展。

（三）權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整

調(diào)整城市權(quán)責(zé)關(guān)系的基本思路是對(duì)省級(jí)直轄縣進(jìn)行改革，從而有效地解決不同基層政府之間的權(quán)責(zé)問(wèn)題，使縣級(jí)政府的職能回歸到原來(lái)的職責(zé)，并按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相互統(tǒng)一的原則，完善縣級(jí)政府的綜合管理，同時(shí)根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)的原則，加快縣級(jí)政府行政管理體制改革。進(jìn)一步明確省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的行政職能關(guān)系，弱化省級(jí)政府在地方政府中的管理權(quán)力，推進(jìn)縣級(jí)政府行政、工商等方面的建設(shè)，逐步形成縣級(jí)城市發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制，同時(shí)穩(wěn)健地推進(jìn)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和中心城市擴(kuò)建改革，通過(guò)具體方案改善地方的公共設(shè)施環(huán)境，強(qiáng)化地方政府的服務(wù)和管理職能。

城鄉(xiāng)體制改革的政策性架構(gòu)設(shè)計(jì)

（一）引導(dǎo)社會(huì)福利共享，加快戶籍制度改革

“十八大”以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，戶籍制度改革應(yīng)以小城市、小城鎮(zhèn)作為主體，深入開(kāi)展戶籍改革制度，進(jìn)一步開(kāi)放小城市、小城鎮(zhèn)的人口落戶政策，逐漸建立完善統(tǒng)一的戶籍管理制度，盡快讓農(nóng)民工適應(yīng)市民角色的轉(zhuǎn)變，為轉(zhuǎn)變的農(nóng)民工提供工作崗位，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步放寬戶籍限制，為農(nóng)民工提供在大城市固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)，為市民將來(lái)的生活提供保障。同時(shí)，還應(yīng)該弱化市民福利同居民戶籍之間的掛鉤關(guān)系，加大對(duì)農(nóng)民工利益保護(hù)的立法，及時(shí)廢除針對(duì)農(nóng)民工而設(shè)立的法規(guī)文件，讓農(nóng)民工在城市居住享有同等的待遇，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)成員都能夠享受改革的成果。

（二）建立覆蓋城鎮(zhèn)的公共性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)土地制度改革

通過(guò)積極推進(jìn)土地改革，不斷完善土地制度，讓土地真正實(shí)現(xiàn)公平、正當(dāng)交易，讓農(nóng)民享有土地承包責(zé)任制，同置地蓋房相互協(xié)調(diào)發(fā)展，或與城鎮(zhèn)社會(huì)進(jìn)行交易的權(quán)利。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村的扶持力度，加大相關(guān)政策的制定和財(cái)政支持的力度，不斷拓展農(nóng)村發(fā)展空間。其中，基本公共性服務(wù)是建設(shè)城鎮(zhèn)化的基本要求，應(yīng)加大對(duì)相關(guān)法律條文的制定，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)地區(qū)附近的農(nóng)村地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)公共性服務(wù)建設(shè)，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)公共性設(shè)施網(wǎng)絡(luò)式建設(shè)發(fā)展，應(yīng)向周邊地區(qū)均質(zhì)化擴(kuò)展，不斷完善不同地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付制度，保證各個(gè)地區(qū)公共性基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的資金需求。

（三）完善中小城鎮(zhèn)和城市的政策扶持，啟動(dòng)城市群共同體發(fā)展的公共工程

中小城鎮(zhèn)和城市是承擔(dān)農(nóng)村人口的主體，在公共基礎(chǔ)性建設(shè)方面存在較大的發(fā)展阻力，因此在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)中小城鎮(zhèn)和城市的政策扶持力度，不斷制定和完善與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的法律法規(guī)。同時(shí)城市群作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體形態(tài)，應(yīng)該充分發(fā)揮其所賦予的作用，進(jìn)一步加大打造力度，形成重點(diǎn)城市與中心城市同中小城市、城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的城市群共同體，為城鎮(zhèn)一體化發(fā)展提供有力保障，進(jìn)行城鎮(zhèn)化頂層制度設(shè)計(jì)與城鄉(xiāng)體制改革的積極探索。

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