我國現代遠程教育政策發展述評

馮雪冰

（北京郵電大學 教育技術研究所，北京 100876）

我國現代遠程教育政策發展述評

馮雪冰

（北京郵電大學 教育技術研究所，北京 100876）

1999年國家實施現代遠程教育工程以來，我國在遠程教育政府規制方面進行了大量實踐。通過梳理我國現代遠程教育政策法規的發展歷程，并從定位、目標、管理、監督、可行性、存在的問題等多個角度對政策法規的有關內容進行簡要述評，希望對我國現代遠程教育試點工作有所幫助。

現代遠程教育；網絡教育；農遠工程；政策；試點

一、引言

20世紀90年代以來，信息技術不斷創新，信息產業持續發展，信息網絡廣泛普及，信息化已成為全球經濟社會發展的顯著特征，并逐步演進為一場全方位的社會變革。隨著網絡信息技術的迅猛發展，廣大民眾對于教育需求水平的不斷提高，我國遠程教育也逐漸從基于廣播電視等傳統媒體的教育階段，過渡到基于網絡資源環境的現代遠程教育階段。1999年，“現代遠程教育工程”（以下簡稱“遠教工程”）在我國正式拉開帷幕，信息化建設是這一工程的主要表現，而現代遠程教育試點則是這一工程的核心內容。試點工作開展以來，各大高校以現代遠程高等學歷教育為主，利用現代信息技術和師資條件等優勢，開發出了大量優質的教育資源，注冊學生的規模不斷擴大。[1]73-752003年，經國務院同意，教育部、國家發改委、財政部共同開展并實施了農村中小學現代遠程教育工程（以下簡稱“農遠工程”）試點工作。該試點工程的主要特征是以信息技術為手段，采取教學光盤播放點、衛星教學收視點、計算機教室等三種模式傳輸優質教育資源的教學方法，達到促進城鄉優質教育資源共享，提高農村教育質量和效益為目的。隨著各項試點工作的不斷深入，國務院等部委也不斷根據試點過程中出現的問題逐步調整著政策，以促進其健康發展。

關于“遠程教育政策”這一概念，結合以往學者們的研究成果，本文做如下界定，它是指應用于遠程教育相關領域的有關政策法規，由國家政府部門出臺并用于約束遠程教育發展的法律、行政法規、部門規章以及其它通知性、規范性文件。它主要包括：關于教師、學生、資源和后勤支持四個方面的國家遠程教育發展政策。即關于從事遠程教育工作的教師的政策法規，如對教師權利與義務的界定，對教師的交流、培訓與技術支持的規定等；關于參與遠程教育的學生的政策法規，如對學生的學分認證、學歷認證、經濟資助和技術支持的規定等；關于資源的國家政策，如制定合理的遠程教育資源著作權法等；關于后勤支持的國家政策，如建設國家遠程教育資源庫、遠程教育數字圖書館等。[2]27應當指出，現代遠程教育政策是一個內容豐富的龐大體系，雖然有不少學者對其某些層面進行了一定的研究，但在有限的時間里要完成對它的全面分析、研究是不切實際的。因此，本文所稱“現代遠程教育政策”，確切地說應是“現代遠程教育的基本政策”。

本文對“現代遠程教育”和“網絡教育”這兩個概念不加區分，等同使用。實際上，現代遠程教育和網絡教育的著重點不同，網絡教育是現代遠程教育的主要形式。[3]3“現代遠程教育”仍然有“遠程教育”的本質特征，即是師生教學分離，也就是說是一定是“遠程的”；而網絡教育卻可以是“遠程的”，也可以是師生之間“面對面”的形式。因此本文所指的“網絡教育”實際上是“網絡遠程教育”。此外，對于“現代遠程教育”和“教育信息化”兩者的關系，本文認為現代遠程教育是實現國家教育信息化發展戰略的途徑之一，是教育信息化的重要組成部分。可以說政府提出的教育信息化是為實現我國教育現代化的重大政策方針，而現代遠程教育是落實這一方針的推手。

二、現代遠程教育的三個階段

我國現代遠程教育的發展雖然僅有 20多年的時間，但仍可根據其發展軌跡劃分為三個階段：信息化建設階段、全面提升階段和規范管理階段。

（一）信息化建設階段(1999—2002)

1999年1月，國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》（國發[1999]4號）正式提出實施遠教工程，形成開放式教育網絡，構建終身學習體系。[4]1同年3月，教育部《關于啟動現代遠程教育第一批普通高校試點工作的幾點意見》（教電[1999]1號)，對包括清華大學、浙江大學、北京郵電大學、湖南大學等第一批普通高校試點工作的目的、任務、條件、檢查評估等作出了具體要求。[5]1從政策定位的角度看，國家啟動現代遠程教育工程的初始階段，其目的主要有：擴大優質教學資源的使用范圍，利用普通大學自身優勢和現代信息技術培養高素質專門人才，同時增加高等教育的入學機會；提高高等教育教學的質量；探索現代遠程教育的模式；探索適合我國國情的發展現代遠程教育的新路子。2001年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出“大力發展現代遠程教育，提高教育現代化、信息化水平。”[6]1這是“現代遠程教育”第一次寫入“五年計劃”，表明發展現代遠程教育已經上升為國家戰略，是社會共識。2002年1月，教育部頒布《關于現代遠程教育校外學習中心(點)建設和管理的原則意見(試行)》(教高[2002]l號)，對管理現代遠程教育的校外學習中心(點) 和加強網絡教育學院的教學質量提出了更明確的意見。[7]1在實踐中，各地都學習中心都采取積極措施，并取得了很好成效。

然而，在當時的網絡設備、帶寬條件等限制下，信息化的遠程教育首先面臨的是在技術方面的制約，如不解決技術瓶頸，遠程教育就很難繼續開展。因此，雖然有了對高等教育而言的政策定位，但是國家的財政撥款主要還是在中國教育和科研計算機網(CERNET)與中國遠程教育衛星寬帶傳輸網（CEBsat）所構成的“天地合一”的中國現代遠程教育網絡平臺的改造方面。這一目的是為了建立較好的公共信息基礎設施，保證我國網絡教育更好的開展。[8]7實際行動比文字內容更能表征政府的政策意圖，因此，可以把現代遠程教育試點的初始階段稱為信息化建設階段。

表1 68所網絡試點院校名單

（二）全面提升階段(2002—2007)

隨著信息技術的高速發展和廣泛應用，我國高校網絡教育迅速興起，并取得了長足發展。2003年教育部批準的1所現代遠程教育試點高校是東北師范大學。2006年教育部批準中國石油大學（北京）開辦網絡教育學院。從1999年至今，教育部已先后批準68所普通高校進行現代遠程教育試點（見表1）。這68所試點高校中，教育部直屬高校55所、其他部委所屬高校5所，地方高校8所，分布在我國19個省、市、自治區（其中西部地區共13所），高校的網絡教育已經形成了一定規模。這68所高校普遍具有良好的教學資源和較高的科研水平，其中有40所高校屬于985工程院校；8所師范類高校均是全國教師教育網絡聯盟成員單位。①數據來源：教育部網站，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3865/201207/xxgk_139348.html通過開展網絡教育，高校優秀的教育資源可以得到更為充分的發揮，這不僅有助于高校自身信息化的建設，也有利于全國教學資源的共享。此外，農遠工程在 2003年啟動，這也為現代遠程教育政策的發展帶來了新的挑戰，及時合理的調整有關政策，有效管理遠程教育，全面提升其在各個領域合理應用，是政府需要重點考慮的。因此將這一階段稱之為全面提升階段，這也是我國現代遠程教育逐步走向成熟的一個階段。

在遠程教育發展的過程中也出現了一些不容忽視的問題，如少數試點高校思想觀念不適應，管理制度不健全，辦學條件建設相對滯后。個別試點高校由于對政策法規理解上出現偏差，違規辦學，影響了高校網絡教育的正常秩序。[9]12002年7月，《教育部關于加強高校網絡教育學院管理提高教學質量的若干意見》(教高[2002]8號)，針對網絡學院辦學過程中出現的問題提出了一些意見。要減少并停止招收全日制高中起點普通本專科網絡教育學生，對網絡學歷教育的對象和范圍進行了嚴格限定，并要求在網絡學歷文憑上加蓋“網絡教育”字樣。這一政策的出臺對于凈化試點高校辦學風氣起到了積極的推進作用。2003年3月，教育部辦公廳印發《現代遠程教育校外學習中心（點）暫行管理辦法》（教高[2003]2號），主要為了加強現代遠程教育校外學習中心（點）的管理，進一步規范現代遠程教育教學支持服務活動。[10]1

2003年9月，國務院下發《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》（國發[2003]19號）（以下簡稱“《決定》”），明確提出“實施農村中小學現代遠程教育工程，促進城鄉優質教育資源共享，提高農村教育質量和效益。在 2003年繼續試點工作的基礎上，爭取用五年左右時間，使農村初中基本具備計算機教室，農村小學基本具備衛星教學收視點，農村小學教學點具備教學光盤播放設備和成套教學光盤”。[11]1《決定》下發不久，工程部協調小組②教育部、國家發改委、財政部成立了農村中小學現代遠程教育工程部際協調小組，研究制定試點工作規劃和實施方案，對試點工作進行統一部署，組織實施，監督檢查以及協調試點工作中的重大問題，有效保證了對工程的宏觀指導。組織專家對貴州、陜西、寧夏、重慶、湖南、安徽等地的試點工作建設成果進行了檢查驗收。試點工作開展近1年左右的時候，就已經建成20594個教學光盤播放點、49598個衛星教學接收點和6934間計算機教室。[12]2到2007年，如表2所示，農遠工程的覆蓋地區已經遍及西部地區12個省（自治區、直轄市），中部11省，東部山東、廣東、江蘇、浙江、福建5省和新疆生產建設兵團。經過5年的持續努力，農遠工程實現了把教育資源送到每一所農村學校的既定目標。由此可見，試點工作是成功的，換言之，這項政策的可行性也是值得肯定的。

表2 農村中小學遠程教育工程分步實施年表

2004年11月，教育部、國家發改委、財政部在認真總結農遠工程試點工作經驗的基礎上，制定了《農村中小學現代遠程教育工程總體實施規劃方案》提出根據各地經濟、教育發展現狀，預計農遠工程建設需要資金 100億元左右，其中中央專項資金50億元，地方投入50億元左右。從2003年起，國家每年安排專項資金10億元，五年共50億元。①數據來源：國家發改委網站，http://www.sdpc.gov.cn/shfz/t20070614_141228.htm.隨后，2005年3月，教育部、國家改革委、財政部再次聯合制定了《2004—2005年農村中小學現代遠程教育工程實施方案》，對農遠工程的實施原則、地區選擇、經費預算和工程建設模式等方面做了詳細部署。

2006年3月十屆全國人大四次會議批準了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，將全面實施農村中小學遠程教育作為“教育發展重點工程”，并指出：“農村中小學現代遠程教育，2003～2007年中央和地方政府共同安排資金100億元，為中西部地區3.75萬所農村初中建設計算機教室、為38.4萬所農村小學配備衛星教學接收設備、為11萬個小學教學點配備教學光盤播放設備和成套教學光盤。”[13]1正如前文所提到的，政府在財政上的實際行動最能體現其政策意圖，國家對農遠工程的財政支持，為農村基礎教育注入了強有力的生命力，也給農遠工程的發展奠定了充實的物質基礎。

2006年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《2006—2020年國家信息化發展戰略》（中辦發[2006]11號），明確指出了我國信息化發展的基本形勢，信息化發展中值得重視的問題，我國信息化發展的指導思想、戰略目標、戰略重點和戰略行動，以及我國信息化發展的保障措施。其中強調要加快教育科研的信息化步伐，提升教育的信息化水平，持續推進農遠教育，實現教育優質資源共享，促進教育均衡發展。并要求領導干部配合遠教工程，組織志愿者深入到老少邊窮地區從事信息化知識與技能服務。[14]1

遠程教育政策發展的這一階段，是在一定技術成果的基礎之上而進一步發展提升的，這一時期無論是在遠程高等教育，還是農遠教育方面都取得了較大的成績，國家在政策和物資上都給予了大力支持，這為遠程教育的良好發展奠定了基礎，也為遠程教育政策的規范化提供了前提。

（三）規范管理階段（2007—2013）

國家制定的政策法規，對引導、促進現代遠程教育健康發展起到了積極作用，但是隨著遠程教育的深入快速發展，新情況、新矛盾、新問題的不斷出現，致使現行的政策法規也存在著一定的不足與問題，需要進一步規范完善，因此可以將這一階段稱為現代遠程教育的規范管理階段。

2007年3月，《教育部關于進一步加強部屬高等學校成人高等教育和繼續教育管理的通知》（教高[2007]9號）指出，各網絡試點高校要從 2007年秋季開始停止招收成人脫產班及高等教育自學考試社會助學脫產班，且不能與其他機構合作開辦上述脫產班。試點高校要充分利用現代信息技術，逐步將函授教育過渡到現代遠程教育。[15]1該通知一方面凸顯了我國規范網絡教育的迫切性，另一方面也明確了教育部要以網絡教育取代函授教育的政策取向。2010年2月《教育部關于做好2010年現代遠程教育試點高校網絡高等學歷教育招生工作的通知》（教高[2010]4號）為進一步加強對現代遠程教育試點高校網絡高等學歷教育招生工作的規范管理，確保網絡教育人才培養質量，實現網絡教育健康、有序和可持續發展做出了具體規定。[16]12010年7月《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）中關于教育信息化建設中指出“提高中小學每百名學生擁有計算機臺數，為農村中小學班級配備多媒體遠程教學設備；建設有效共享、覆蓋各級各類教育的國家數字化教學資源庫和公共服務平臺；基本建成較完備的國家級和省級教育基礎信息庫以及教育質量、學生流動、資源配置和畢業生就業狀況等監測分析系統。”[17]12012年2月《教育部關于開展教育信息化試點工作的通知》（教技函[2012]4號，以下簡稱“通知”）為全面貫徹落實《教育規劃綱要》提出的“加快教育信息化進程”要求，教育部部決定開展教育信息化試點工作，并對開展教育信息化試點工作的指導思想、工作目標、實施原則以及試點工作的范圍和內容等作了明確的規定。[18]12012年3月，教育部組織編制了《教育信息化十年發展規劃（2011—2020年）》（教技[2012]5號），其中提到網絡遠程教育穩步發展，為構建終身學習體系發揮了重要作用。將“遠程教育資源面向社會開放情況”作為職業教育社會服務能力明顯增強的一個主要維度。[19]12013年7月，國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于實施教育扶貧工程意見》的通知（國辦發[2013]86號），該意見要提出推廣優質數字教育資源應用，并指出通過衛星、電視、互聯網等遠程教育平臺將優質教育資源輸送到片區學校，實現優質資源共享。優先為村小學和教學點配置數字化優質教育資源。[20]1

縱觀這一階段針對于遠程教育的政策法規，可以發現其調控范圍的局限性，對現代遠程教育體制、機制和設置內容不明確、不配套、不完善，顯得零散而不系統，留有調控的空白點。如統一的合格人才評價標準及教育質量認證問題；標準遠程教育與其他教育聯合、融合問題等等，給現代遠程教育管理帶來困難。此外，現行政策法規層次普遍偏低，立法不健全，其中現行遠程高等教育政策法規幾乎全以通知、意見、辦法等命名，且多處于操作層面，層次偏低，如2007年6月《教育部關于做好2007年現代遠程教育試點高校網絡高等學歷教育招生工作的通知》（教高[2007]13號），以及2007年12月《教育部辦公廳關于對現代遠程教育試點普通高等學校和中央廣播電視大學開展現代遠程教育試點工作進行專項檢查的通知》（教高廳函[2007]57號）等。農遠教育政策法規的現實情況更不容樂觀，甚至都沒有以標題形式呈現的政策條文，都僅是在國家教育整體規劃或指導文件中提及。目前，雖然部分法律提到了現代遠程教育，也僅停留在號召和項目層次上，缺乏調控機構的法律地位、職責權力、調控目標和政策法規制定的法定程序等政府調控基本內容，缺乏有關專門法律。現行遠程教育政策法規，還缺乏法律的支持，有關整頓調控缺乏必要的法律依據。因此，需要從立法層面加強保障，明確定位、標準、運行機制等，進一步規范和解決在發展中出現的問題。

如今，遠程教育已經形成了全球化的趨勢，而遠程教育的院校合作和國際競爭正在加強。甚至一些著名的遠程教育系統已經實行了全球教學，2010年，美國已有80%的高校開展了以互聯網為主要手段的遠程教育，教育網站遍地開花，擁有來自世界207個國家的3萬多名學生，而且通過網絡學習的人數正以每年3倍的速度增長。我們也必須探索出一條適合我國國情并能滿足數千萬人需求的遠程教育之路。根據目前遠程教育的發展趨勢，我國的遠程教育政策也將逐漸規范并走向成熟，將會有更合理的布局、更完善的結構、更健全的管理和評價機制，人們也會更加熟悉網絡遠程教育，從而消除對其的偏見。

三、結論

我國現代遠程教育發展的歷史雖然不長，但可以看到其速度發展之快、政策發文層次之高以和規模建設之大是遠程教育發展歷程中的其它階段不可比擬的。這一階段國家出臺的涉及遠程教育的政策法規數量也是最多的，在現代遠程教育發展的二十多年時間里，僅教育部出臺的政策法規文件中提及遠程教育的就有300多條，其中以標題形式中出現“遠程教育”的政策就有66條。①數據通過“北大法寶”檢索得到。政策法規數量的龐大，一方面是國家對遠程教育高度重視的體現，而另一方面，也顯示出我國現代遠程教育在其自身發展過程中，需要靠政府力量來解決的問題也在不斷的發生演變。可見，國家的教育政策、法規對遠程教育的改革與發展起著關鍵的導向作用，某些政策法規若存在滯后性，缺乏科學性和完善性，都會從一定程度上阻礙遠程教育的健康發展。相信隨著實踐的深入，通過更多的摸索，各種措施逐漸涌現，我國現代遠程教育政策法規定會合理有序的發展。

（責任編輯：蘇紅霞 校對：朱艷紅）

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Review of the Development of Modern Distance Education Policy in China

FENG Xue-bing

( Institute of Education Technology, Beijing University of Posts and Telecommunications, Beijing100876, China)

Since the implementation of the National Modern Distance Education Project in 1999, China has conducted a lot of practice in terms of government regulation of distance education. This paper combs the development process of policies and regulations of China’s modern distance education, and briefly reviews the policies and regulations related content from the perspective of positioning, objectives, management, supervision, feasibility, problems and so on,hoping that it can be helpful to the pilot work of China's modern distance education.

modern distance education; online education; rural distance education project; policy; experimental unit

H642

A

1673-2030(2014)01-0118-06

2013-11-10

馮雪冰（1988—），女，湖北潛江人，北京郵電大學教育技術研究所在讀碩士研究生。