廣東省高職教育質量政策的工具選擇與評價

摘 要 “政府主導、項目引導、工程載體、政策推動”是近年來廣東高職教育質量提升活動的主要路徑選擇。在廣東省高職教育質量政策實施的背后，是政策工具的不斷擴充與豐富，這為廣東高職教育質量提升注入了新的動力。對廣東省高職教育質量政策工具的評價表明，未來政府對質量政策工具的選擇上，有必要在現有政策系統、網絡的大背景下，通過對政策工具的建構與再建構，擴大政策工具類型、強化政策工具組合、開展政策工具創新，實現政策預期目標。

關鍵詞 廣東省；高職教育；質量政策；工具選擇；評價

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）01-0043-05

收稿日期：2013-10-27

作者簡介：黃文偉（1980- ），江西南昌人，廣東農工商職業技術學院助理研究員，研究方向：職業教育理論，教育政策與法規。

基金項目：廣東省教育科學“十二五”規劃2012年度項目《高職教育校企合作體沖突的治理模式——基于廣百商學院的案例研究》（2012JK076），主持人：黃文偉。

如果說20世紀末、21世紀初我國高職教育主要是在公平價值導向下實現以增量發展為主的外延式擴張目標，那么《教育部關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》（教高[2006]16號）的頒布，則標志著我國高職教育發展轉向以質量提升為主的內涵式發展軌道。就廣東而言，近幾年高職教育質量提升活動呈現出明顯的“政府主導、項目引導、工程載體、政策推動”特點，這包括省級示范性高職院校建設項目政策、高職院校人才培養工作評估政策、年度“質量工程”項目政策等。政府希望以“質量工程”項目為抓手、以政策為推力重新分配教育權利和利益，優化教育資源配置，解決相關教育問題，最終實現高職教育質量提升的目標。

從高職教育質量政策的目標設計到目標實現（即質量提升）的轉換并不是必然的，其實際上是以相關的政策工具為橋梁，即通過不斷借鑒、采用新的政策工具，不斷提升高職教育質量政策的效能，從而實現政策預定目標的過程。但政策工具也不是萬能的，工具的使用過程及其效果不僅由工具的特性決定，還由工具應用的復雜環境或背景決定，并受政策主體對工具再建構的影響，這導致有時政策工具的采用未必帶來政策的預期結果。本文在對廣東省高職教育質量政策的工具選擇進行分析與評價的基礎上，基于廣東省現有高職教育政策系統與網絡，重新建構高職教育質量政策工具，以更好地實現廣東省高職教育質量提升的政策目標。

一、廣東省高職教育質量政策的工具選擇

根據政策工具分類的行為假設，政策工具可以分為權威、激勵、能力、符號和規勸以及學習五類工具，回顧21世紀廣東省高職教育質量政策的實施進程可以發現，五類工具在政策決策中均得到了不同程度的運用，見表1。

表1 廣東省高職教育質量政策的工具選擇

（一）權威工具

權威工具是政府使用的最古老、最常見的達成政策目標的技術，其由政府的合法權威支持的聲明，在指定環境下授予許可，禁止或命令所構成。在政策領域，權威工具的運用主要體現在政策管制上。

規則、標準與行政命令是政策管制最常用的形式，廣東省在高職教育質量政策中曾大量采用此種方式。如“中高職三二分段”的招生、錄取、對接、轉段與管理規則，廣東省高職院校自主招生工作流程，廣東省示范性高職院校建設項目評審標準，廣東省高職高專院校人才培養工作水平評估指標等都是在政府合法權威下的行政命令式政策管制。這類政策管制通過對影響高職教育質量相關要素的細則化與指標化，以規則和標準的形式沿著“政策決策部門-政策執行部門-高職院校-學校系部”的路徑層層下達，通過強制政策受體（主要是高職院校）執行，影響政策受體的行為，激活高職教育質量提升的相關要素，實現質量提升目標。

（二）激勵工具

激勵工具假定個體是效用最大化的個體，除非他們受到金錢、自由、生活或其他切實回報的影響、鼓勵或者強制，否則不會去積極地采取政策相關行動。激勵工具通常與權威工具配合使用。

績效指標是激勵工具的一種具體表現，其通常被用來進一步支持政府政策的優先性。近年來，廣東省在“質量工程”項目政策中開始引入績效指標，一方面，省教育主管部門通過行政指令推動各高職院校的專業課程建設、骨干教師培訓、學生技能大賽等活動；另一方面，在對上述活動績效評估的基礎上，將評估結果與相關獎勵（主要是資金、項目等）掛鉤，進而形成了高職教育質量政策中一種重要的激勵工具。2013年，廣東省“質量工程”項目中的“高職院校教育教學改革項目”首次引入獎勵性名額，部分在骨干教師培訓、學生技能大賽及相關內涵建設中成效較好的高職院校獲得了除基本名額外的附加名額。可以預見，未來廣東省以績效指標掛鉤獎勵的情況會越來越普遍，獎勵形式也會愈益多樣。

（三）能力工具

能力工具假定，如果適當給予目標群體必需的資源，那么目標群體就有充分的動機去參加活動，或改變他們的行為。早期廣東高職院校開展的第一輪人才培養水平評估，雖然取得了預期的成效，但評估中普遍存在信息采集缺陷問題。為此，廣東省教育行政部門通過采用技能培訓、咨詢服務等能力工具，組織廣東兩所高職院校（清遠職業技術學院、廣州工程職業技術學院）研制開發廣東省高職院校人才培養工作狀態數據采集平臺，同時，鼓勵省內各高職院校共同參與平臺建設。當前，數據采集平臺的建設與應用均取得了初步成效，以數據平臺作為高職院校新方案評估的主要信息來源，顯著提高了評估的信度和效度。

（四）符號和規勸工具

符號和規勸工具假定，從政策學的視角來看，如果目標群體覺得行為與他們的價值觀一致，那么目標群體更容易遵循這些值得的行為。符號和規勸工具可能被用于鼓勵依從、利用或支持政策，以及在公共和私立部門中呼吁自發行動以促進特定的目標，而不需要強制或激勵驅動的政府介入。

標簽與理據是廣東省運用符號和規勸工具的兩個常用技術。標簽包含比喻和符號，符號往往將政府偏好的行為與有積極價值的象征聯系起來。在廣東省2007年度教育工作會議上，教育廳明確將高職院校標簽化為與“985工程”、“211工程”及其他本科高校平行的廣東高等教育發展的一個類別，按照這一標簽釋放出的積極符（訊）號，省內高職院校不應追求升格為本科高校，而應致力于培養高技能人才，并與中職教育統籌發展，形成初、中、高級技能人才培養體系。正是通過引導改變省內各高職院校固有陳舊的層次發展觀，才為廣東省中高職對口招生政策的推行鋪平了道路。

理據不僅僅是政府支持的簡單聲明，其整合了將政策偏好的相關行為與積極價值觀聯系起來的精心策劃的解釋和辨護。從德國的“雙元制”到英國的“學徒制”，從2000年正式啟動的中英職業教育合作項目到2013年計劃引進德國IHK職業資格證書的設想，廣東省高職教育人才培養模式的變革很大程度上移植了他國的“標簽、價值觀、理據”，或從與他國的比較中尋找理據，如英國職業教育的“以學生為中心”、德國職業教育的“工學交替”。

（五）學習工具

學習工具假設，當前行動者有多種渠道表達自己對政策的看法，并能對政策產生實質影響。如果不提高這些直接行動者的學習能力，使他們正確開展參與政策的方式、與政策制定者的互動以及有理有據地表達對政策的建議，那么政策執行將在“網絡暴民”的破壞下走向失敗。為此，不僅政策制定權需要向公眾轉移，政策執行也要充分考慮基層單位的參與。

在學習工具的選用上，解除管制、戰略規劃和自我評估是當前廣東高職教育質量政策的表現方式。就解除管制而言，其通過賦予機構相應政策的權力，進而“自下而上”地推行政策。2012年，廣東省教育廳組建了新一屆省高職學校專業教學指導委員會，作為非常設的專家咨詢、指導和服務機構，教指委受省教育廳委托，就省內高職院校的學科專業建設、課程建設、教材建設、實訓基地建設、教育教學改革等工作進行指導。通過將部分政策決策、執行權下放給教指委，減少政府對高職院校專業、課程、教材等的直接干預，實現“自下而上”的政策執行；戰略規劃與自我評估立足于學校自我管理，其中，戰略規劃促使高職院校了解社會的經濟發展形勢和政府的政策導向，使之成為引導學校發展的指南，進而實現改變高職院校發展趨同的政策目標，如廣東省“質量工程”項目政策中所要求的“學校應有鼓勵、支持教師開展教學建設和教學改革的相關制度”即屬此類。

二、廣東省高職教育質量政策的工具評價

在修正工具論中，有四個條件在有效的政策工具設計中發揮著核心作用：政策工具的特征、政策問題、環境因素和目標受眾的特征。根據這種理論，一種政策工具在以政策工具特征為一方，以政策環境、目標和目標受眾為另一方之間相匹配的時候，才是有效的[1]。因此，在對政策工具進行評價時，一定要注意該政策工具是否與政策環境和目標受眾相一致。

（一）對權威工具的評價

權威工具發揮作用的條件是環境穩定、任務相對簡單明確，每個顧客都有同樣的服務，工作業績的質量如何不是關鍵因素[2]。在這種情況下，權威工具可以發揮其整體推動、高效快速的特點。以廣東省正在進行的“中高職三二分段”政策為例，在2010年試點的基礎上，2011年廣東省確定32所高職院校與部分省級重點以上中職學校（含技工學校）對接，并從招生專業、錄取、對接方式、教育教學與管理等方面進行具體規制。當前，廣東省“中高職三二分段”政策正通過行政命令這一權威性工具，按照詳細規劃、整體推進的思路順利開展。

應該說，采用行政命令式的權威工具整體推動廣東省內“中高職三二分段”，在政策實施初期有利于快速確立中高職銜接的高職教育發展方向。但隨著政策的推進，政策受體差異不斷擴大、政策目標逐漸多元、政策環境愈益復雜，權威工具所固有的局限性便會暴露出來。如果缺乏基于政策目標受眾差異性的政策工具采用，如發動學校“自下而上”地調研與學習，只采用單一的行政命令式權威工具，由于其在生源選拔、專業設置、課程體系等規定上都過于粗放，并且存在某些盲目性，必然會直接影響政策實施的效果。

（二）對激勵工具的評價

一般認為，激勵工具在高職教育質量政策中的運用可以激發和提高效益。但激勵工具也會存在濫用與異化現象，彌漫性激勵是其中之一。彌漫性激勵并非有意地被包含在某一規則中以與其保持一致，而是創造了新的問題，或者加劇了這種規則所引發的問題。當目標之間存在權衡時，彌漫性激勵就會產生[3]。

廣東省高職教育質量政策中的績效指標，是建立在以價值交易推動高職院校教育質量提升的假定上，而這容易產生彌漫性激勵，從而帶來新的問題。對績效指標的盲目追逐會導致高職院校唯政府“馬首是瞻”，造成學校發展的政策依賴與同質化，使得學校自主發展空間被壓縮、自我發展能力喪失。當前，我國許多高職院校在“質量工程”項目政策中都存在重申報輕建設的傾向，它們往往將主要精力集中在項目申報和如何獲得項目、資金支持上，對項目內涵建設投入精力不夠。

（三）對能力工具的評價

近幾年，廣東省教育主管部門逐漸注重高職院校內部能力建設，規劃、信息提供、培訓、咨詢、技能提供等能力工具也相繼開始在高職院校鋪開。這種能力工具的本質是立足學校的，屬于“校本管理”范疇，應該采取“自下而上”的實施策略。但是，囿于固有的行政性思維，政府仍習慣性采用“自上而下”的方式運用能力工具，開展學校的能力建設，由此易造成立足高校的能力建設最終陷入工程化、流于形式化。政府采用能力工具是希望有一個多元化的系統，但政府主導下的能力工具使高校以政府規劃為指揮棒，最終形成千篇一律的“規劃”與“特色”，政策目標同樣沒有達到。

（四）對符號和規勸工具的評價

在運用符號和規勸工具時最容易犯的錯誤是不適當地移植他國的“標簽、價值觀、理據”，而這種理據和標簽更多的是“拿來主義”。如相關政策的運用都是將背景因素抽取，而只留下能為我所用的符號和標簽，用來規勸和引導政策變革。21世紀初，廣東乃至國家在推行德國“雙元制”模式時出現的種種“水土不服”現象，一定程度便是僅抽取了企業和相應職業技術學校共同完成職業教育的形式，而忽視了蘊藏其后的強大行會與立法背景。同樣，近幾年廣東省啟動的職業教育國際合作項目，有必要充分研究政治約束、價值體系的沖突性對符號和標簽“移植”提出的情境要求，并在上述研究基礎上穩步推進。

（五）對學習工具的評價

當學習型組織理論在我國盛行后，政府逐漸注重發揮學習工具在執行政策時的作用。但如果該工具是符號的而不是可持續的影響，這種工具可能會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。另外它們引入帶來的一個無意識后果是工具和信息不得不被積聚、加工和分析于行政部門，這會導致官僚機構膨脹而不是績效改善。實踐中學習工具也給高等教育基層組織帶來了很大顧慮。

高職院校人才培養質量報告、數據平臺分析報告等學習工具對于高職院校提升學習與自我發展能力具有重要作用，可見政府學習工具推動高職院校自我發展的一個主要結果是，幾乎所有高職院校都在自己的年度報告和戰略規劃中提出“核心競爭力”。然而，核心競爭力不僅是一種口號或符號，更應該帶來一種行動與可持續影響，否則這種工具必然無效，且易導致因學校疲于應付政府的學習要求而增加基層組織的運作成本。而在運用解除管制這一學習工具時，雖然教指委分擔了原屬于政府的部分職責，但是對于教指委的運行（特別在運行初期），政府仍需時時予以監督，由此會帶來額外事務的增多與官僚機構的膨脹。

雖然現有的廣東高職教育質量政策工具的選擇不具有“可欲性”，即往往不是最佳工具選擇，但卻具有某種“合理性”，是政策過程中政治化與再建構的結果，制度、理念、利益等要素都對上述政策工具的選擇起到了重要作用。以“質量工程”項目政策為例，雖然當前我國學界的一種觀點認為，“質量工程”項目政策在推動教育質量全面、快速發展的同時，也容易陷入工程化、形式化的政策誤區。但時至今日，地方各級政府仍熱衷于選擇該政策中的資金配置工具。究其原因是我國現有教育財政投入體制的制約。目前，我國高職教育發展所需資金需要通過政府財政部門的預算與劃撥，在現行財政體制下，預算內教育經費的使用情況（包括是否按時足額使用，使用績效如何等）往往成為下一年度教育經費預算與撥付的基礎。在此財政體制下，高職教育主管部門的大部分精力往往被資金籌措與使用所牽制，在資金獲取、使用乃至潛在的財政問責多重壓力下，“為預算資金尋找項目”反倒有可能取代“為已有項目尋找資金”成為質量政策關注的焦點。

三、廣東省高職教育質量政策的工具創新

（一）價值塑造——政策工具的類型創新

建構主義認為，政策工具本身不具有絕對的類別意義，取決于政策制定者和執行者對這些政策工具的價值塑造，為此，一種政策工具可能發揮多種工具功能，實現多重政策目標，完成多重價值塑造。就評估而言，其可以發揮多種工具功能：當對評估不合格的機構進行懲罰時，其充當一種權威工具；當把評估和獎勵聯系起來時，其充當一種激勵工具；當把評估和組織發展基準聯系起來時，其充當一種能力構建工具；當把評估和消費者信息提供聯系起來時，其充當信息工具；當把評估和戰略規劃、風險管理聯系起來時，其充當學習工具。廣東省高職院校人才培養工作評估的工具使用方式不能僅限于權威與激勵，即不能僅僅通過評估去實現優質資源的分配與薄弱院校的懲罰，這只會塑造一種“強者恒強、弱者恒弱”的政策價值。要在權威、激勵工具的基礎上，通過樹立“扶強也扶弱”的核心理念，把評估作為一種能力構建工具與學習工具，大力提升薄弱高職院校的發展能力。只有通過評估工具的類型創新，才能塑造高職教育正確的發展與質量觀，切實提升高職教育質量。

（二）價值互補——政策工具的組合創新

一般而言，一個政策目標需要多個相應的手段（工具和資源），為此，要實現政策目標，通常需要運用基于互補和包容的工具組合。除“胡蘿卜+大棒”政策工具組合外，“權威工具+學習工具”的政策工具組合對廣東高職教育質量提升也至關重要。

行政命令式的權威工具是一種“自上而下”的政策制定與執行方式，其看重的是管制與約束，但會抑制高校的自我創新。學習工具是一種“自下而上”的政策參與和執行方式，其看重的是解除管制與自我學習，但其會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。“權威工具+學習工具”的政策工具組合就是對這兩種工具價值缺失的互補。通過“自上而下”的權威工具督促基層組織學習工具的可持續開展，通過“自下而上”的學習工具發揮高職院校的自我發展能力，從而對權威工具難以涉及的專業領域進行補充。廣東推行高職教育質量政策，發揮“權威工具+學習工具”的政策工具組合效用，通過政策初期行政命令式的權威工具，可以快速高效地謀劃好高職教育發展布局，同時督促高職院校自我學習的開展及專項資金的高效使用；通過政策深化期的學習工具，可以解決高職教育深層次發展問題，兼顧學校發展的利益需求，同時對權威工具進行補充。“權威工具+學習工具”的實施關鍵在于，既要防止學習工具被權威工具控制與異化，又要保證學習工具得到權威工具的有效引導。

參考文獻

[1]R.巴格丘斯.在政策工具的恰當性與適配性之間權衡[M]//B.蓋伊·彼得斯，等，編，顧建光，譯.公共政策工具.北京：中國人民大學出版社，2007：49.

[2]吳合文.高等教育政策工具分析[M].北京：北京師范大學出版社，2011：191，171.

[3]德博拉·斯通.政策悖論——政治決策中的藝術[M].北京：中國人民大學出版社，2006：310.

On the Tool Selection and Evaluation of Guangdong Provincial Higher Vocational Education Quality Policy

HUANG Wen-wei

（Guangdong AIB Polytechnic College， Guangzhou Guangdong 510507， China）

Abstract The “government-leading， project-guiding， engineering-carrier and policy-promotion” is the main way for promoting the quality of Guangdong provincial higher vocational education. The evaluation on policy tool of Guangdong provincial higher vocational education quality shows， in the selection of policy tool， it is necessary for the government to， on the basis the background of policy system and network， construct and reconstruct policy tool， enlarge the tool classification， enhance tool set， and implement tool innovation， so as to achieve the anticipatory goals of policy.

Key words Guangdong province； higher vocational education； quality policy； tool selection； evaluation

（五）對學習工具的評價

當學習型組織理論在我國盛行后，政府逐漸注重發揮學習工具在執行政策時的作用。但如果該工具是符號的而不是可持續的影響，這種工具可能會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。另外它們引入帶來的一個無意識后果是工具和信息不得不被積聚、加工和分析于行政部門，這會導致官僚機構膨脹而不是績效改善。實踐中學習工具也給高等教育基層組織帶來了很大顧慮。

高職院校人才培養質量報告、數據平臺分析報告等學習工具對于高職院校提升學習與自我發展能力具有重要作用，可見政府學習工具推動高職院校自我發展的一個主要結果是，幾乎所有高職院校都在自己的年度報告和戰略規劃中提出“核心競爭力”。然而，核心競爭力不僅是一種口號或符號，更應該帶來一種行動與可持續影響，否則這種工具必然無效，且易導致因學校疲于應付政府的學習要求而增加基層組織的運作成本。而在運用解除管制這一學習工具時，雖然教指委分擔了原屬于政府的部分職責，但是對于教指委的運行（特別在運行初期），政府仍需時時予以監督，由此會帶來額外事務的增多與官僚機構的膨脹。

雖然現有的廣東高職教育質量政策工具的選擇不具有“可欲性”，即往往不是最佳工具選擇，但卻具有某種“合理性”，是政策過程中政治化與再建構的結果，制度、理念、利益等要素都對上述政策工具的選擇起到了重要作用。以“質量工程”項目政策為例，雖然當前我國學界的一種觀點認為，“質量工程”項目政策在推動教育質量全面、快速發展的同時，也容易陷入工程化、形式化的政策誤區。但時至今日，地方各級政府仍熱衷于選擇該政策中的資金配置工具。究其原因是我國現有教育財政投入體制的制約。目前，我國高職教育發展所需資金需要通過政府財政部門的預算與劃撥，在現行財政體制下，預算內教育經費的使用情況（包括是否按時足額使用，使用績效如何等）往往成為下一年度教育經費預算與撥付的基礎。在此財政體制下，高職教育主管部門的大部分精力往往被資金籌措與使用所牽制，在資金獲取、使用乃至潛在的財政問責多重壓力下，“為預算資金尋找項目”反倒有可能取代“為已有項目尋找資金”成為質量政策關注的焦點。

三、廣東省高職教育質量政策的工具創新

（一）價值塑造——政策工具的類型創新

建構主義認為，政策工具本身不具有絕對的類別意義，取決于政策制定者和執行者對這些政策工具的價值塑造，為此，一種政策工具可能發揮多種工具功能，實現多重政策目標，完成多重價值塑造。就評估而言，其可以發揮多種工具功能：當對評估不合格的機構進行懲罰時，其充當一種權威工具；當把評估和獎勵聯系起來時，其充當一種激勵工具；當把評估和組織發展基準聯系起來時，其充當一種能力構建工具；當把評估和消費者信息提供聯系起來時，其充當信息工具；當把評估和戰略規劃、風險管理聯系起來時，其充當學習工具。廣東省高職院校人才培養工作評估的工具使用方式不能僅限于權威與激勵，即不能僅僅通過評估去實現優質資源的分配與薄弱院校的懲罰，這只會塑造一種“強者恒強、弱者恒弱”的政策價值。要在權威、激勵工具的基礎上，通過樹立“扶強也扶弱”的核心理念，把評估作為一種能力構建工具與學習工具，大力提升薄弱高職院校的發展能力。只有通過評估工具的類型創新，才能塑造高職教育正確的發展與質量觀，切實提升高職教育質量。

（二）價值互補——政策工具的組合創新

一般而言，一個政策目標需要多個相應的手段（工具和資源），為此，要實現政策目標，通常需要運用基于互補和包容的工具組合。除“胡蘿卜+大棒”政策工具組合外，“權威工具+學習工具”的政策工具組合對廣東高職教育質量提升也至關重要。

行政命令式的權威工具是一種“自上而下”的政策制定與執行方式，其看重的是管制與約束，但會抑制高校的自我創新。學習工具是一種“自下而上”的政策參與和執行方式，其看重的是解除管制與自我學習，但其會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。“權威工具+學習工具”的政策工具組合就是對這兩種工具價值缺失的互補。通過“自上而下”的權威工具督促基層組織學習工具的可持續開展，通過“自下而上”的學習工具發揮高職院校的自我發展能力，從而對權威工具難以涉及的專業領域進行補充。廣東推行高職教育質量政策，發揮“權威工具+學習工具”的政策工具組合效用，通過政策初期行政命令式的權威工具，可以快速高效地謀劃好高職教育發展布局，同時督促高職院校自我學習的開展及專項資金的高效使用；通過政策深化期的學習工具，可以解決高職教育深層次發展問題，兼顧學校發展的利益需求，同時對權威工具進行補充。“權威工具+學習工具”的實施關鍵在于，既要防止學習工具被權威工具控制與異化，又要保證學習工具得到權威工具的有效引導。

參考文獻

[1]R.巴格丘斯.在政策工具的恰當性與適配性之間權衡[M]//B.蓋伊·彼得斯，等，編，顧建光，譯.公共政策工具.北京：中國人民大學出版社，2007：49.

[2]吳合文.高等教育政策工具分析[M].北京：北京師范大學出版社，2011：191，171.

[3]德博拉·斯通.政策悖論——政治決策中的藝術[M].北京：中國人民大學出版社，2006：310.

On the Tool Selection and Evaluation of Guangdong Provincial Higher Vocational Education Quality Policy

HUANG Wen-wei

（Guangdong AIB Polytechnic College， Guangzhou Guangdong 510507， China）

Abstract The “government-leading， project-guiding， engineering-carrier and policy-promotion” is the main way for promoting the quality of Guangdong provincial higher vocational education. The evaluation on policy tool of Guangdong provincial higher vocational education quality shows， in the selection of policy tool， it is necessary for the government to， on the basis the background of policy system and network， construct and reconstruct policy tool， enlarge the tool classification， enhance tool set， and implement tool innovation， so as to achieve the anticipatory goals of policy.

Key words Guangdong province； higher vocational education； quality policy； tool selection； evaluation

（五）對學習工具的評價

當學習型組織理論在我國盛行后，政府逐漸注重發揮學習工具在執行政策時的作用。但如果該工具是符號的而不是可持續的影響，這種工具可能會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。另外它們引入帶來的一個無意識后果是工具和信息不得不被積聚、加工和分析于行政部門，這會導致官僚機構膨脹而不是績效改善。實踐中學習工具也給高等教育基層組織帶來了很大顧慮。

高職院校人才培養質量報告、數據平臺分析報告等學習工具對于高職院校提升學習與自我發展能力具有重要作用，可見政府學習工具推動高職院校自我發展的一個主要結果是，幾乎所有高職院校都在自己的年度報告和戰略規劃中提出“核心競爭力”。然而，核心競爭力不僅是一種口號或符號，更應該帶來一種行動與可持續影響，否則這種工具必然無效，且易導致因學校疲于應付政府的學習要求而增加基層組織的運作成本。而在運用解除管制這一學習工具時，雖然教指委分擔了原屬于政府的部分職責，但是對于教指委的運行（特別在運行初期），政府仍需時時予以監督，由此會帶來額外事務的增多與官僚機構的膨脹。

雖然現有的廣東高職教育質量政策工具的選擇不具有“可欲性”，即往往不是最佳工具選擇，但卻具有某種“合理性”，是政策過程中政治化與再建構的結果，制度、理念、利益等要素都對上述政策工具的選擇起到了重要作用。以“質量工程”項目政策為例，雖然當前我國學界的一種觀點認為，“質量工程”項目政策在推動教育質量全面、快速發展的同時，也容易陷入工程化、形式化的政策誤區。但時至今日，地方各級政府仍熱衷于選擇該政策中的資金配置工具。究其原因是我國現有教育財政投入體制的制約。目前，我國高職教育發展所需資金需要通過政府財政部門的預算與劃撥，在現行財政體制下，預算內教育經費的使用情況（包括是否按時足額使用，使用績效如何等）往往成為下一年度教育經費預算與撥付的基礎。在此財政體制下，高職教育主管部門的大部分精力往往被資金籌措與使用所牽制，在資金獲取、使用乃至潛在的財政問責多重壓力下，“為預算資金尋找項目”反倒有可能取代“為已有項目尋找資金”成為質量政策關注的焦點。

三、廣東省高職教育質量政策的工具創新

（一）價值塑造——政策工具的類型創新

建構主義認為，政策工具本身不具有絕對的類別意義，取決于政策制定者和執行者對這些政策工具的價值塑造，為此，一種政策工具可能發揮多種工具功能，實現多重政策目標，完成多重價值塑造。就評估而言，其可以發揮多種工具功能：當對評估不合格的機構進行懲罰時，其充當一種權威工具；當把評估和獎勵聯系起來時，其充當一種激勵工具；當把評估和組織發展基準聯系起來時，其充當一種能力構建工具；當把評估和消費者信息提供聯系起來時，其充當信息工具；當把評估和戰略規劃、風險管理聯系起來時，其充當學習工具。廣東省高職院校人才培養工作評估的工具使用方式不能僅限于權威與激勵，即不能僅僅通過評估去實現優質資源的分配與薄弱院校的懲罰，這只會塑造一種“強者恒強、弱者恒弱”的政策價值。要在權威、激勵工具的基礎上，通過樹立“扶強也扶弱”的核心理念，把評估作為一種能力構建工具與學習工具，大力提升薄弱高職院校的發展能力。只有通過評估工具的類型創新，才能塑造高職教育正確的發展與質量觀，切實提升高職教育質量。

（二）價值互補——政策工具的組合創新

一般而言，一個政策目標需要多個相應的手段（工具和資源），為此，要實現政策目標，通常需要運用基于互補和包容的工具組合。除“胡蘿卜+大棒”政策工具組合外，“權威工具+學習工具”的政策工具組合對廣東高職教育質量提升也至關重要。

行政命令式的權威工具是一種“自上而下”的政策制定與執行方式，其看重的是管制與約束，但會抑制高校的自我創新。學習工具是一種“自下而上”的政策參與和執行方式，其看重的是解除管制與自我學習，但其會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。“權威工具+學習工具”的政策工具組合就是對這兩種工具價值缺失的互補。通過“自上而下”的權威工具督促基層組織學習工具的可持續開展，通過“自下而上”的學習工具發揮高職院校的自我發展能力，從而對權威工具難以涉及的專業領域進行補充。廣東推行高職教育質量政策，發揮“權威工具+學習工具”的政策工具組合效用，通過政策初期行政命令式的權威工具，可以快速高效地謀劃好高職教育發展布局，同時督促高職院校自我學習的開展及專項資金的高效使用；通過政策深化期的學習工具，可以解決高職教育深層次發展問題，兼顧學校發展的利益需求，同時對權威工具進行補充。“權威工具+學習工具”的實施關鍵在于，既要防止學習工具被權威工具控制與異化，又要保證學習工具得到權威工具的有效引導。

參考文獻

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[3]德博拉·斯通.政策悖論——政治決策中的藝術[M].北京：中國人民大學出版社，2006：310.

On the Tool Selection and Evaluation of Guangdong Provincial Higher Vocational Education Quality Policy

HUANG Wen-wei

（Guangdong AIB Polytechnic College， Guangzhou Guangdong 510507， China）

Abstract The “government-leading， project-guiding， engineering-carrier and policy-promotion” is the main way for promoting the quality of Guangdong provincial higher vocational education. The evaluation on policy tool of Guangdong provincial higher vocational education quality shows， in the selection of policy tool， it is necessary for the government to， on the basis the background of policy system and network， construct and reconstruct policy tool， enlarge the tool classification， enhance tool set， and implement tool innovation， so as to achieve the anticipatory goals of policy.

Key words Guangdong province； higher vocational education； quality policy； tool selection； evaluation