我國網絡反腐面臨的困境與出路

李占樂

摘 要：近年來，網絡反腐已成為我國反腐敗體系的重要組成部分。要看到，雖然當前我國網絡反腐取得了顯著成效，但同時也一直面臨著很大的困境。造成困境的原因主要有民眾缺乏舉報的動力、民眾發現腐敗行為的難度大、網絡輿論的壓力強度有限及官方反腐敗機構回應的自主性強等四個方面。為了擺脫網絡反腐的困境，提高網絡反腐的成效，應建立健全公民參與網絡反腐的激勵機制、網絡反腐與制度反腐的銜接機制、民間反腐與官方反腐的合作機制、網絡與傳統媒體輿論監督的聯動機制以及政府對輿情民意的回應機制。

關鍵詞：網絡反腐；困境；出路；制度反腐；聯動機制

中圖分類號：D630.9 文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2014）04-0027-04

隨著網絡社會的到來，近年來網絡反腐已成為我國政治生活中的一個熱點和引人注目的社會現象。廣大網民通過互聯網曝光、舉報黨政官員的腐敗行為，并形成網絡輿論督促紀檢監察部門調查和懲處腐敗分子的活動日益增多。特別是黨的十八大閉幕以來，我國的網絡反腐戰果不斷，取得了突出的進展。然而，在轟轟烈烈的網絡反腐的熱潮中，如果我們冷靜觀察，深入思考，就會發現我國當前的網絡反腐其實存在著內在缺陷，正面臨著很大的困境。本文將分析我國網絡反腐面臨困境的表現及其成因，并探討擺脫困境的出路和對策。

一、我國網絡反腐的成效及面臨的困境

黨的十八大閉幕之后，黨的新任領導人高度重視反腐敗和黨風廉政建設，要求加大查辦懲處腐敗分子的力度，強調對腐敗分子要實行“零容忍”、“露頭就打”、“‘蒼蠅和‘老虎一起打”，極大地提升了廣大網民檢舉舉報違法違紀的腐敗分子的積極性和熱情。同時各級官方反腐敗機構積極回應，迅速調查，及時懲處，我國的網絡反腐捷報頻傳。例如，重慶市北碚區委書記雷政富的不雅視頻在網絡上曝光63小時后就被撤銷職務并立案調查，山東省農業廳副廳長單增德給情婦的承諾書在網上曝光后12小時即被立案調查，國家能源局局長劉鐵男被網絡實名舉報，中央編譯局局長衣俊卿的私生活被情婦網絡曝光，鄭州市二七區房管局原局長翟振鋒被微博舉報的“房妹”事件，等等。這些轟動一時的網絡舉報曝光之后均得到調查證實，被舉報人得到了應有的懲處，這顯示出十八大之后我國的網絡反腐成效明顯。當前，網絡已成為我國公民舉報官員腐敗的重要渠道，成為公眾參與政府反腐敗的有效途徑和第一選擇，網絡反腐已經成為我國反腐敗體系的重要組成部分。2009年3月30日《瞭望》新聞周刊的民意調查顯示：在公眾對有效舉報方式的排序中，網絡曝光以35.8%的比例列為首選，其他依次為傳統媒體曝光（31.3%）、向紀委舉報（17.2%）、向檢察院舉報（11.4%）、向上級政府機關舉報（3.3%）等方式。

如上所述，在近年特別是黨的十八大以來我國的網絡反腐中，被舉報曝光的黨政官員紛紛落馬，可謂是成效顯著。而且有研究表明，網絡反腐能提高腐敗行為被發現的概率、被調查的概率、腐敗分子被懲處的概率，從而大幅提升懲治腐敗的有效性。[1]但如果深入分析，冷靜思考，就會發現，我國的網絡反腐其實一直面臨著很大的困境。為什么這么說呢？網絡反腐要取得效果，腐敗官員要得到查處，腐敗活動能被發現并在網絡上被舉報曝光是首要前提。然而這卻是可能性非常低的小概率事件。一方面，腐敗是對公共權力的濫用，由于公共權力的委托者和受托者之間天然存在著信息不對稱，同時腐敗都是秘密進行的，腐敗官員由于擔心被發現查處，不僅刻意隱瞞腐敗活動的相關信息，而且藏匿甚至銷毀證據，使腐敗行為難以被民眾發現，即使民眾有所察覺，但往往由于沒有掌握有價值的證據和線索，也無法進行有效的舉報；另一方面，腐敗主要包括賄賂和貪污兩種類型。賄賂行為的參與雙方具有兩廂情愿的特征，尋租雙方都實現了利益最大化。只要受賄官員遵守收錢辦事的潛規則，行賄者得到了想要的好處，他們一般是不會舉報的。所以，只要實現了腐敗團體成員以及知情人的利益均沾與共享，使他們不泄露腐敗活動的相關信息，腐敗行為就難以被民眾所發現，民眾的舉報和曝光就不可能發生。貪污一般是將國家、集體的財物或曰公共財產據為己有，由于公共財產與民眾個人的利益沒有直接或密切的聯系，結果導致“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物”。[2]人們即使偶然發現了貪污行為，但一般也缺乏舉報的動力與興趣，更不愿冒著被打擊報復的風險去舉報。

現實中有很多腐敗官員在網絡上被曝光舉報，隨后被查處，但這些事件往往擁有特定的背景和情況。這些腐敗官員被查處具有偶然性，并不具有普遍性和必然性。這些被網絡曝光并得到查處的事件主要有以下幾種情況：第一，情婦反目。例如原中央編譯局局長衣俊卿、原國家能源局局長劉鐵男等被網絡舉報曝光而落馬就是這種情況。在近年的網絡反腐事件中，這種情況十分常見。第二，腐敗團伙成員分贓不均。如根據媒體報道，在雷政富事件中，以肖燁為首的敲詐團伙屢屢得逞，肖燁的公司急劇暴富。后來之所以東窗事發，是由于團伙成員許社卿覺得自己出力很大但得到甚少，心理不平衡，意圖報復肖燁，于是讓職業爆料人朱瑞峰曝光雷政富的不雅視頻。第三，腐敗官員損害知情者的利益，激起知情者的憤怒。例如，在鄭州“房妹”事件中，原二七區房產管理局局長翟振鋒官商一體，不僅開設經營房地產公司，而且攫取了多套保障安置房，同時又態度傲慢，拒不支付且長期拖欠建筑商的工程款，結果導致建筑商憤而上網絡舉報。第四，個別有正義感的網民偶然獲得了官員腐敗的信息，在網絡上進行曝光和舉報。2008年11月21日，網民“魑魅魍魎2009”在上海地鐵2號線上無意撿到了新余市、溫州市有關部門出國考察的詳細票據，于是11月26日在天涯社區發了題為《曬曬咱們公務員的福利》的帖子，曝光了兩市以出國考察之名，行公費旅游之實，特別是溫州赴美考察團在21天行程中只有5天公務安排、花費26萬多元的情況。隨后該事件在網絡上不斷發酵，兩市紀委很快對相關責任人做出黨紀處理。[3]在這四種情況中，第四種實際上最為少見。因為它要同時滿足兩個條件：一是網民獲得了某個官員腐敗的相關信息和證據；二是這個網民富有正義感和犧牲精神，愿意不計時間、精力、經濟的付出，不懼打擊報復，勇于舉報。因此，現實中發生的網絡舉報曝光，大部分要么是腐敗團伙內部人分贓不均，產生內斗；要么是利益受損者無路可走，被逼無奈，只能魚死網破。最常發生的情況則是，官員的腐敗行為沒有被發現，沒有得到曝光和舉報，而是處于腐敗的潛伏期。根據有關學者的研究，我國近年來腐敗官員的潛伏期有逐漸延長的趨勢。[4]

二、網絡反腐面臨困境的成因分析

表面上看，當前我國的網絡反腐轟轟烈烈、成效顯著，但同時網絡反腐也一直面臨著很大的困境。困境的形成和出現有著深刻的個人和社會、制度和心理等層面的原因，主要包括以下四個方面：

1.民眾缺乏舉報的動力。馬克思主義認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[5]可見，利益是人們行動的最深刻的動力來源。西方的功利主義理論以及經濟人、理性人假設，講的也是這個道理。民眾參與網絡反腐，特別是舉報曝光腐敗官員，在現有制度下，并不能得到什么個人的好處，反而很有可能招致打擊報復和迫害。在網絡匿名的情況下，人們更愿意進行較為安全的“圍觀”和評論，對腐敗官員進行道義的批判，而不愿意自己舉報曝光官員的腐敗行為。雖然很多地方規定，公民實名舉報，經查證屬實的，可以獲得一定數額的獎勵，但這種數額有限的獎勵與公民舉報在時間、精力和金錢上的巨大付出相比，明顯不成比例，因而不能起到激勵的作用。據報道，在安徽合肥的“房叔”事件中，3名實名舉報人舉報了4年時間，前后共花費了82萬元。因為舉報而遭受迫害報復的同樣不勝枚舉。為把省委書記程維高拉下馬，反腐義士郭光允舉報8年，入獄3年，20名親屬受到牽連迫害；海南億萬富豪孟克非，在一場企業重組的漩渦中因舉報蛀蟲而兩度關進監獄，被無辜判處“4年有期徒刑”……[6]雖然人們普遍痛恨官員腐敗，但高昂的舉報成本讓很多手中握有官員犯罪事實的民眾望而卻步。

2.民眾發現腐敗行為的難度大。即使民眾愿意舉報曝光腐敗官員，然而現實中腐敗行為具有隱蔽性和偽裝性，普通民眾發現官員腐敗的信息，獲得有價值的線索和證據的難度很大。腐敗行為具有秘密進行和兩廂情愿的特點，而且腐敗官員為了避免被查處，往往對腐敗行為進行保密和偽裝，甚至藏匿和銷毀證據，同時在腐敗團伙內部統一口徑，訂立攻守同盟，確保腐敗信息不外泄。因此普通民眾一般很難了解腐敗活動的內情，很難獲得有價值的線索和證據。我國當前政務信息的不公開、不透明，公共權力運行的暗箱操作，更加大了普通民眾發現官員腐敗行為的難度。最常見的情況是，要么是民眾完全沒有發現官員的腐敗行為，要么是民眾道聽途說、感覺猜測，卻拿不出有力的線索與證據。而不管是紀檢監察部門還是國家檢察機關，在確定是否受理立案時的最重要依據就是有價值的線索和證據是否充分。在這種情況下，官方反腐敗機構不受理、不予立案調查，就是必然的結果。

3.網絡輿論壓力的強度有限。在某個民眾進行網絡舉報和曝光之后，廣大網民進行瀏覽、留言評論和轉發，隨即形成一種網絡輿論。網絡輿論代表的是一定的民意，形成一種無形的壓力。網絡輿論擴散增強到一定程度，官方反腐敗機構啟動立案調查；網絡輿論還將監督官方調查和懲處腐敗分子的整個過程。可見，網絡輿論壓力的強度是影響網絡反腐成效的關鍵因素。它由初始強度和持續強度兩部分組成。初始強度與網民對舉報曝光事件的關注程度成正比。然而，網民的關注是由多種因素包括一些偶然性因素決定的，不僅僅由腐敗行為的嚴重程度決定，腐敗行為本身的嚴重性、舉報曝光的翔實生動性、曝光內容的個性化表達、一定程度的渲染夸張等都會影響到網民的關注程度。比如，2012年網絡上針對中央編譯局局長衣俊卿的舉報曝光，就是由于采取了紀實小說的形式而獲得網民的高度關注。在持續強度方面，網絡輿論的關注點具有短暫性和易變性。網民的注意力是有限的，網絡輿論不可能同時關注很多個網絡事件。因此，網絡輿論壓力強度大的不一定是最嚴重的腐敗行為，大量的網絡舉報曝光由于各種原因缺乏網民充分的關注，不能形成足夠強大的輿論壓力。可見，在網絡反腐過程中，總體上我國網絡輿論對政府官員形成和施加的壓力的強度是有限的。

4.官方反腐敗機構回應的自主性強。在網絡反腐事件中，經常出現官方反腐敗機構的回應緩慢、失當，增加了民眾的不滿。這表明其對網絡輿論的回應不力，回應度偏低。即使形成了強大的網絡輿論壓力，但最終官方反腐敗機構是否回應、如何回應、采取什么措施，還是具有很強的自主性。公眾力量、網絡輿論對于官方反腐敗機構如何應對只具有外圍性的影響力量，有關領導的思想觀念和政府內部的權力運動才是決定性的力量。特別是政府權力運行機制給腐敗官員提供了可能與便利，使其能動用各種關系和資源，阻撓官方反腐敗機構回應社會輿論對其進行查處。第一，有些地方領導思想觀念陳舊落后，秉持地方保護主義和管控網絡的維穩思維，采取打壓策略，意圖封殺網絡輿論，甚至采取違法手段，追究網絡反腐舉報曝光者的責任。例如，重慶市2009年時就已破獲了雷政富被拍不雅視頻的敲詐案件，但卻不去追究處理，反而將此案隱瞞封存起來。第二，被網絡舉報的腐敗官員的極力阻撓。腐敗官員為了自保，往往動用各種資源和關系，采取各種手段，勸說、阻撓、迫使官方反腐敗機構不進行查處。腐敗官員擁有的職位越高，掌控的社會資源越豐富，官方反腐敗機構的查處行動遇到的阻力就越大。官方反腐敗機構的回應具有一定的自主性是必要的，但過強的自主性則會導致政府行為罔顧民意，這也從一個側面反映出我國民主化發展和政治體制改革的滯后。

三、擺脫網絡反腐困境的出路和對策

要擺脫網絡反腐的困境，提高網絡反腐的成效，必須從現實出發，對我國的網絡反腐進行整體考慮，頂層設計，全面地擬定推進網絡反腐的路徑和對策。按照這個思路，當前我國擺脫網絡反腐困境的出路和對策主要有：

1.建立公民參與網絡反腐的激勵機制，加大保護和獎勵舉報人的力度。理性主義理論認為，人的行為動機大小取決于行為所能取得的收益和所付出的成本代價的比較，或者說人的行為動機與行為的收益成正比，與行為的成本代價成反比。因此，為了增強民眾網絡舉報的動機，提升網絡舉報的動力，在制度和政策設計上，我們應該增大人們網絡舉報的收益，降低網絡舉報的成本與代價。在降低舉報的成本代價方面，應該以保護舉報人權利為核心，建立完備的公民舉報保護制度體系。其中，為舉報人保密、防止舉報人信息泄露是舉報保護制度的重要內容。腐敗具有隱蔽性，普通民眾往往難以掌握腐敗的有力的線索和證據。而腐敗團伙內部或利害關系人往往掌握有力的證據，其揭發舉報往往給腐敗分子致命的一擊。因此，不管出于何種目的，這種內部舉報行為尤其應該受到保護和鼓勵。內部揭發者在西方國家被稱為“深喉”或“污點證人”，在許多重大腐敗案件的查處中起到了重要的甚至是決定性的作用。鑒于很多內部揭發者存在違法違紀行為、身份特殊等情況，應該為他們制定更加嚴密的保護措施，規定將功折罪、處罰豁免等激勵措施。在增大人們網絡舉報的收益方面，應該建立網絡反腐有效的激勵機制。對于網絡舉報屬實使腐敗分子得到查處的舉報者，應該加大物質獎勵的力度。各地現有的獎勵力度和標準普遍偏低。2009年最高檢修訂的舉報規定增加了網絡舉報途徑，并提高了獎勵力度，規定最高可獎勵20萬元。我們可以按照查處腐敗為國家挽回經濟損失的一定比例來獎勵舉報者，從而加大對舉報人的激勵力度。

2.建立網絡反腐與制度反腐的銜接機制，健全網絡舉報的受理和查處制度。目前，對于民眾在網絡上對腐敗官員的舉報和曝光，官方反腐敗機構應該怎么應對，中央和地方并沒有統一的規定。各地的做法也各有不同。比較典型的是湖南株洲市的做法，2008年該市頒布《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》，在全國率先建立了網絡反腐舉報受理機制和網絡信息收集和處置制度，將網絡反腐和制度反腐銜接起來。當前應將株洲等地的先行探索推向全國，在全國健全網絡舉報受理制度，建立網絡反腐與制度反腐的銜接機制，實現網絡反腐的制度化。首先，建立權威的官方網絡反腐舉報平臺，設立專門機構受理網絡舉報。目前，中央紀委監察部和最高人民檢察院均已開通了舉報網站，地方各級紀委、檢察院也紛紛開通了舉報網站，官方的網絡反腐舉報平臺已經建立。目前公民網絡發布信息實行“后臺實名制”已成為人大立法，應按照“前臺自愿、后臺實名”的原則，建立網絡實名舉報制度，規范網絡實名舉報的受理流程，制定完善的網絡舉報受理辦法和管理制度，建立健全舉報信息的登記、審查、請示、交辦等工作制度。其次，建立網絡舉報的快速查處和反饋機制。查明真實情況是網絡反腐成功的關鍵。官方反腐敗機構應迅速開展舉報線索證據的核查工作，經過核查證明舉報線索證據真實時，迅速啟動立案調查程序，調查結束后要嚴肅懲處腐敗官員。同時，建立對舉報人和公眾的快速反饋互動機制，及時公布案件調查的進展。調查過程中應及時與舉報人進行溝通聯系，調查結束后立即將調查情況和處理結果向舉報人反饋。

3.建立民間反腐與官方反腐的合作機制，實現民間和官方網絡反腐的優勢互補。當代世界流行的治理理論認為，現代社會管理應該實現政府、私人機構和民間社會組織之間的合作與互動。該理論同樣適用于反腐敗工作，政府的反腐敗需要公民和民間力量的參與。無論是單獨的政府反腐還是單獨的民間反腐都難以取得真正成功，網絡反腐需要從政府“唱獨角戲”向政府與社會的“合唱”轉變，實現民間反腐和官方反腐的相互促進、優勢互補。民間反腐需要借助官方反腐敗機構查處腐敗官員；官方反腐機構則需要借助民間反腐力量來擴大信息來源，提高打擊腐敗的針對性和有效性。民間反腐和官方反腐合作機制建設主要包括兩個方面的內容：一是建立網絡反腐信息的收集機制、網絡涉腐輿論的快速反應機制和反饋互動機制。除了設立官方網絡反腐舉報平臺之外，官方反腐敗機構應主動出擊，指定專人隨時瀏覽、搜索互聯網特別是網絡論壇、民間反腐網站、博客微博等，收集網絡反腐信息，并從中篩選出有價值的反腐線索和證據。然后按照網絡舉報對待和處置，迅速回應，進入受理、核查、立案調查、追究被舉報人責任的程序流程，并及時公布事件處理的進展情況。二是統籌網絡反腐信息收集渠道，建立官方網站和民間網站相結合的網絡舉報平臺。官方反腐網站發揮著主渠道作用，民間反腐網站的反腐信息更廣泛，舉報更多。要將兩者統籌考慮，既要重視官方反腐網站，也要重視從民間反腐網站獲得舉報線索，收集反腐信息。同時，可以將官方網站和民間網站的舉報平臺結合起來，比如在大型門戶網站、知名傳媒網站設立官方反腐網站舉報的鏈接和入口。2013年4月19日，新華網、人民網、光明網等中央重點新聞網站和新浪網、搜狐網、網易網等主流門戶網站同步開設網絡舉報監督專區，鏈接中央紀委監察部舉報網站、最高人民檢察院舉報中心等，鼓勵廣大網民依法如實舉報違紀違法行為。

4.建立網絡與傳統媒體輿論監督的聯動機制，增大網絡輿論的壓力強度。傳統媒體和網絡媒體在輿論影響力上具有不同的特點。我國的傳統媒體均具有一定的官辦性，被賦予了對政府進行輿論監督的職責。因此傳統媒體的輿論具有權威性、引導性和穩定性，對政府的壓力和影響力更大。而網絡輿論一般更加多元化、思想更加活躍，更具情緒化，反應更加快捷，但對政府的影響力相對小一些。因此，我們應該借助于傳統媒體，通過建立網絡輿論與傳統媒體輿論的聯動機制，增大網絡輿論的壓力強度。首先，在網絡舉報曝光之后，傳統媒體應及時跟進，加以報道，同時發揮自身優勢，或深入調查或理論分析，以增加公眾對該事件的了解，擴大該事件的社會輿論廣度，從而增大對政府施加的輿論壓力。其次，網絡輿論具有活躍易變、多種多樣、情緒化的特點，很多觀點主張相互對立，爭論不休，甚至相互謾罵攻訐。傳統媒體輿論應發揮權威性和主導性，對網絡輿論加強引導，通過理性分析樹立正確、先進觀念，批判錯誤、落后觀點，消除對立分歧，使網絡輿論趨向一致，態度明確堅定，從而增強網絡輿論的強度。第三，為克服網絡輿論短暫性和易變性的缺點，傳統媒體應加大跟蹤報道的力度，對網絡反腐事件進行持續的、長期的追蹤報道，直到腐敗活動被徹底調查清楚，腐敗官員被追究應負責任為止，以保持社會輿論的持續強度。此外，為了保持輿論持續的動力與強度，在追蹤報道過程中，傳統媒體應依據事件不同階段進行連續的議題構建，以不斷形成公眾關注的新動力。

5.建立政府對輿情民意的回應機制，提高官方反腐敗機構對網絡輿論的回應度。有關領導思想觀念陳舊落后和政府內部權力運行體制存在缺陷共同導致官方反腐敗機構回應網絡輿論緩慢不力，但政府內部權力運行體制的缺陷是最根本的原因。因此，我們應該從根本入手，推進政治體制改革，建立健全政府對輿情民意的回應機制，提高官方反腐敗機構對網絡輿論的回應度。首先，推進反腐敗體制改革，建立相對獨立的國家反腐敗體系。現行反腐敗體制最大的問題在于官方反腐敗機構要接受同級黨委、政府的領導，缺乏獨立性，很容易受到地方或明或暗的各種干擾。因此，應在紀檢與監察部門合署的基礎上，實行中央對地方各級紀檢監察部門的垂直管理，反腐工作由上級紀檢部門統一領導，干部任免、人員編制、工資經費等也由上級紀檢部門負責，從而建立相對獨立的國家反腐敗體系，使地方紀檢監察部門擺脫和克服各種干擾，全權負責反腐敗工作。其次，建立政府對網絡輿情快速有效的回應機制。官方反腐敗機構對網絡出現的舉報曝光及其引發的網絡輿論，要及時發現，高度重視，快速回應，順應輿論要求，迅速查處腐敗官員。同時，提高對網絡輿論的回應度不等于對輿論有求必應，官方反腐敗機構應具有一定的自主性，但對于不能遵循輿論要求的原因和理由應做出解釋說明。再次，改變有關領導的思想觀念，使其樹立正確的“網絡觀”。通過深入的宣傳教育，使地方領導改變地方保護主義和維穩思維，擯棄打壓、封殺、嚴控網絡輿論的做法，使其認識到網絡民意在社會治理中的巨大意義和作用，從而重視和尊重網絡民意，善待網絡輿論，允許和鼓勵公眾通過網絡批評政府，舉報曝光腐敗行為。

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