我國(guó)公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象及其治理研究

劉東杰　張長(zhǎng)立

摘 要：現(xiàn)代公務(wù)員制度確立之初，就將“永業(yè)”作為其重要制度內(nèi)涵。上世紀(jì)70年代后，新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)公務(wù)員“永業(yè)”制度提出了挑戰(zhàn)，一種更具彈性和流動(dòng)性的公共人事制度成為眾多國(guó)家改革的取向。但由于多種原因，公務(wù)員“永業(yè)”制的根基在很多國(guó)家并未根本觸及。在我國(guó)，由于公務(wù)員退出機(jī)制不健全及運(yùn)作的不順暢，形成了公務(wù)員崗位事實(shí)上的“永業(yè)”現(xiàn)象，造成公務(wù)員隊(duì)伍的活力不足、公共管理目標(biāo)取向位移、尾大不掉等問(wèn)題。因此，健全公務(wù)員退出機(jī)制、結(jié)束事實(shí)上的“永業(yè)”現(xiàn)象是當(dāng)前公務(wù)員制度改革的重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；“永業(yè)”現(xiàn)象；退出機(jī)制；健全

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）04-0010-04

19世紀(jì)中期，現(xiàn)代公務(wù)員制度最先在發(fā)達(dá)的資本主義英國(guó)確立，而后在美國(guó)得到進(jìn)一步發(fā)展并逐步擴(kuò)展到其他西方國(guó)家。當(dāng)前，世界上絕大多數(shù)國(guó)家都借鑒和實(shí)行了現(xiàn)代公務(wù)員制度。現(xiàn)代公務(wù)員制度有以下幾個(gè)特征：公開(kāi)考試，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、政治中立，職業(yè)常任、功績(jī)考核等。從一定意義上可以說(shuō)，“西方國(guó)家公務(wù)員制度得到確立的標(biāo)志之一是常任的職業(yè)公務(wù)員制的建立。”[1]199這里的“常任”即是事實(shí)上“永業(yè)”的一種常用表述。西方公務(wù)員“永業(yè)”的制度設(shè)計(jì)最初是為了“避免‘政黨分肥制所造成的工作混亂和公務(wù)員隊(duì)伍的動(dòng)蕩不穩(wěn)……以保證政府的各項(xiàng)工作有條不紊地進(jìn)行，保持政策的連續(xù)性和政治穩(wěn)定”。[2]公務(wù)員“永業(yè)”的制度理念，自從其作為現(xiàn)代公務(wù)員制度的重要特征之一確立以來(lái)，至1979年英國(guó)首相撒切爾夫人發(fā)起新公共管理運(yùn)動(dòng)前，一直被作為西方公務(wù)員制度的積極內(nèi)涵而未受到較大的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。公務(wù)員“永業(yè)”制，是指公務(wù)員在經(jīng)過(guò)公開(kāi)考試、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的基礎(chǔ)上出任國(guó)家公務(wù)人員，在無(wú)“過(guò)失”的情況下，可以長(zhǎng)期任職，直至退休的一種國(guó)家公務(wù)人員任職制度。在“永業(yè)”制下，引發(fā)公務(wù)員退出機(jī)制的要么是主動(dòng)辭職，要么是“過(guò)失”而被辭。也就是說(shuō)，一名公務(wù)員只要無(wú)“過(guò)失”便不會(huì)被辭退，即使其工作庸碌而乏善可陳。也許，在我國(guó)存在的另一些極端現(xiàn)象，如被問(wèn)責(zé)官員的“異地復(fù)出”、“帶病提拔”、“撤銷職務(wù)保留待遇”等更能說(shuō)明公務(wù)員職位具有“永業(yè)”的特性。這種職業(yè)的“永業(yè)”性往往也使公務(wù)員崗位被形象地比喻為“鐵飯碗”。

西方公務(wù)員的“永業(yè)”制作為具有歷史貢獻(xiàn)的制度設(shè)計(jì)，最初主要是為解決當(dāng)時(shí)存在的“政黨分肥”、“任人唯親”的不良公務(wù)人員任用制度現(xiàn)象，對(duì)西方國(guó)家結(jié)束公務(wù)領(lǐng)域人事任命的混亂狀態(tài)及政策連續(xù)延展起到了重要作用，雖然當(dāng)前“永業(yè)”制受到了巨大的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，但它仍是許多國(guó)家的公務(wù)員制度改革沒(méi)有較大突破的領(lǐng)域。我國(guó)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的社會(huì)主義國(guó)家，事實(shí)上并不存在著多黨競(jìng)爭(zhēng)，自然也不會(huì)存在所謂的“政黨分肥”及由“政黨分肥”所帶來(lái)的“任人唯親”的問(wèn)題。因此，我國(guó)公務(wù)員制度自然也不會(huì)有“政治中立”、“職務(wù)常任”的“永業(yè)”性制度規(guī)定。但是，1993年我國(guó)出臺(tái)的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》及2006年出臺(tái)的《國(guó)家公務(wù)員法》，對(duì)公務(wù)員的退出機(jī)制的規(guī)定都是相對(duì)寬松的，“關(guān)于公務(wù)員辭退的規(guī)定太過(guò)模糊，有待細(xì)化，缺乏可操作性；關(guān)于公務(wù)員強(qiáng)制退休年齡沒(méi)有明確規(guī)定；而在公務(wù)員開(kāi)除方面，雖然做了原則性規(guī)定，但缺乏具體化的操作規(guī)定，開(kāi)出的條件不甚明確。”[3]總之，我國(guó)公務(wù)員退出機(jī)制基本上是適用于“過(guò)失”原則的。這一不健全的退出機(jī)制及運(yùn)行中存在的問(wèn)題，在事實(shí)上導(dǎo)致了我國(guó)公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

一、公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象帶來(lái)的公共行政困境

1.使公務(wù)員隊(duì)伍活力弱化。保持公務(wù)員隊(duì)伍的活力對(duì)于提升公共服務(wù)效能是必要的。很難想象一個(gè)暮氣沉沉的隊(duì)伍能夠帶來(lái)令人滿意的執(zhí)行績(jī)效。公務(wù)員事實(shí)上的“永業(yè)”使公務(wù)員隊(duì)伍變得相對(duì)穩(wěn)定而封閉，新陳代謝率相對(duì)于其他職業(yè)群體大為降低。當(dāng)一個(gè)長(zhǎng)期從事某一工作的人員，在漸漸消退掉最初的職業(yè)新鮮感后，往往會(huì)進(jìn)入職業(yè)倦怠期，特別是當(dāng)這一職業(yè)能夠給其提供職業(yè)上的安全感時(shí)，這種職業(yè)倦怠期來(lái)得會(huì)更早，保持得也會(huì)更持久。公務(wù)員事實(shí)上的“永業(yè)”通常會(huì)使公務(wù)員隊(duì)伍中許多人較早地進(jìn)入職業(yè)倦怠期，他們變成了每天都例行公務(wù)、按部就班、缺乏創(chuàng)造激情的墨守成規(guī)者，使整個(gè)隊(duì)伍死氣沉沉。當(dāng)前，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾凸顯，對(duì)公務(wù)員的行政能力提出了較高的要求和較大的挑戰(zhàn)。如果不建立有效的退出機(jī)制，改變公務(wù)員任職事實(shí)上的“永業(yè)”現(xiàn)象，那么公務(wù)員隊(duì)伍就會(huì)缺乏血液更新和工作激情，很難承擔(dān)起處理矛盾、服務(wù)公眾的艱巨任務(wù)。當(dāng)然，我們并不排除許多公務(wù)員是抱著職業(yè)奉獻(xiàn)精神在從事著公共服務(wù)事業(yè)，但在缺乏有效職業(yè)安全“壓力”下的職業(yè)奉獻(xiàn)精神到底能夠持續(xù)多久？是否能夠戰(zhàn)勝人之“自利”本性？這都是值得深思的問(wèn)題。英國(guó)發(fā)起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，使其政府70%以上的公務(wù)員成為了更具彈性的“合同化”管理的“執(zhí)行局”成員，打破了職業(yè)“常任”的“永業(yè)”制度，公務(wù)員退出機(jī)制更具市場(chǎng)化和彈性化，從而使英國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍活力大為提升，公共管理績(jī)效也得到明顯提高。這也許能為我國(guó)公務(wù)員制度的改革帶來(lái)一定的啟示。

2.帶來(lái)公共目標(biāo)的位移。公務(wù)員作為公共管理者，首要的目標(biāo)和責(zé)任就是為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的“公共服務(wù)”，以維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益，這是公共組織存在的根本邏輯，也是公務(wù)員之公共性品質(zhì)的核心內(nèi)容。公務(wù)員事實(shí)上的“永業(yè)”，很可能會(huì)使組織內(nèi)部成為名利爭(zhēng)奪場(chǎng)，使某些人更愿意角逐權(quán)利和更遷職位，而罔顧或者懈怠于公共服務(wù)的提供和公共職責(zé)的履行。正如馬克思所說(shuō)，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)。”[4]公務(wù)員作為公共管理者，也不是超脫的圣人，在很多情況下，“自利”仍是其本性，在缺乏有效制度規(guī)制的情況下，他們?cè)诒拘缘淖饔孟乱矔?huì)追求自我利益的滿足和最大化。公務(wù)員事實(shí)上的“永業(yè)”，使公務(wù)員失去職業(yè)的危機(jī)感，只要其不存在“過(guò)失”，便可以堂而皇之地追求自己利益的最大化，而不至被辭退。當(dāng)眾多公務(wù)員都存在這種想法時(shí)，（事實(shí)上只要缺乏必要的制度約束，很多人都會(huì)這么想）那么法不責(zé)眾的投機(jī)心理便會(huì)潛滋暗生，使其行為偏離“公共屬性”，去追求自我利益，如晉升、權(quán)力、錢財(cái)?shù)龋构步M織公共目標(biāo)發(fā)生位移。endprint

3.形成尾大不掉的局面。公務(wù)員事實(shí)上的“永業(yè)”，使公務(wù)員隊(duì)伍相對(duì)封閉，缺少流動(dòng)，這很容易使某一部門成為一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)，一些地方和部門公務(wù)員隊(duì)伍的“集體違規(guī)”、“窩案”等現(xiàn)象也許就是一個(gè)很好的佐證。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中，不存在人員絕對(duì)不流動(dòng)，但就目前實(shí)際情況來(lái)看，流動(dòng)的多是部門領(lǐng)導(dǎo)，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)。而相對(duì)多數(shù)的普通公務(wù)員或中層管理者，其流動(dòng)性往往具有較大的“遲滯”性。一個(gè)相對(duì)不流動(dòng)而封閉的組織，很容易達(dá)成共同利益的意愿。當(dāng)這種意愿達(dá)成時(shí)，則會(huì)私下制定一系列或明或潛的規(guī)則來(lái)約束成員的行為，以在追求集團(tuán)利益過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)利益的均沾。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中這種部門化的利益集團(tuán)并不是一個(gè)能與正式組織同等地位存在的顯性集體，它們更多的是一種具有高度隱蔽性的利益結(jié)合體。當(dāng)這一部門利益集團(tuán)形成后，就可能會(huì)發(fā)生與上級(jí)部門進(jìn)行政策博弈的現(xiàn)象。當(dāng)上級(jí)部門需要其配合執(zhí)行某項(xiàng)有損于下級(jí)部門利益的政策時(shí)，那么這種集團(tuán)的力量則可能會(huì)以顯性的特征表露出來(lái)，形成與上級(jí)部門的二元博弈態(tài)勢(shì)，進(jìn)而出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”、“令不行，禁不止”的尾大不掉現(xiàn)象。事實(shí)上，在我國(guó)公共行政領(lǐng)域這種現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。隱蔽抵制上級(jí)政策的現(xiàn)象普遍存在，公然抗拒上級(jí)政策的現(xiàn)象也不鮮見(jiàn)。不敢說(shuō)每一種消極應(yīng)對(duì)上級(jí)政策的現(xiàn)象中都有部門利益集團(tuán)的身影，但可以肯定的是，在很多情況下都存在著部門利益的作用。

4.弱化公共管理效能。信息化時(shí)代，各國(guó)所面臨的公共問(wèn)題不再結(jié)構(gòu)良性、邊界清晰。往往一個(gè)局部公共問(wèn)題的出現(xiàn)都可能會(huì)通過(guò)信息工具的迅速傳播、擴(kuò)展而影響到全國(guó)，也就是說(shuō)，現(xiàn)時(shí)代的公共問(wèn)題日趨復(fù)雜化。如何高效、妥善地處理好信息化時(shí)代背景下的復(fù)雜化公共問(wèn)題，這對(duì)政府能力鍛造和提升提出了現(xiàn)實(shí)的要求。提升政府能力無(wú)非需要從制度的設(shè)計(jì)、人才的引進(jìn)以及現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化等幾個(gè)方面著手。但在我國(guó)，目前由于公務(wù)員退出機(jī)制的不健全及運(yùn)行不暢，帶來(lái)的公務(wù)員崗位事實(shí)上的“永業(yè)”現(xiàn)象，既是當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員制度結(jié)構(gòu)不合理的表現(xiàn)，也是制約公務(wù)員隊(duì)伍人員流動(dòng)性增強(qiáng)的重要原因。由于受制于編制，許多有能力的人才無(wú)法及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)隊(duì)伍，客觀上限制了整體公務(wù)員隊(duì)伍能力的提升，這也是當(dāng)前一些部門公共管理效能不彰的重要原因。

二、造成我國(guó)公務(wù)員事實(shí)上“永業(yè)”的退出機(jī)制形成原因

前面提到，在我國(guó)出現(xiàn)公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象主要是由公務(wù)員退出機(jī)制不健全及其運(yùn)行問(wèn)題等原因造成的。現(xiàn)實(shí)中，造成公務(wù)員退出機(jī)制不健全及運(yùn)行問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面的原因：

1.中國(guó)“和”文化的影響。“和”文化是中國(guó)文化的精髓，這種文化幾千年來(lái)一直在塑造著國(guó)人的思維模式和行為方式。在“和”文化的影響下，人們更傾向于壓制問(wèn)題，而不是解決問(wèn)題，即使解決問(wèn)題，也傾向于選擇一種“控制事態(tài)”的方式，以期達(dá)致一種問(wèn)題所涉各方都能接受，不會(huì)遭致怨言的“和諧”狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中，近年來(lái)在全國(guó)多個(gè)省市進(jìn)行的公務(wù)員“聘任制”、“雇員制”改革中，所推行的“新人新辦法，老人老辦法”，其實(shí)很大程度上是在“和”文化影響下，在政府人事制度中推行的有限彈性化改革。對(duì)于改革之前進(jìn)入單位的所謂的“老人”，大家都相互熟識(shí)，并彼此建立了感情，無(wú)論改革誰(shuí)，都會(huì)被認(rèn)為可能破壞“和”的局面，感情上過(guò)不去。另外，又在“既得利益”的作用下，通常認(rèn)為在“老人”頭上“動(dòng)刀”是危險(xiǎn)的，阻力非常大。而對(duì)于即將進(jìn)入單位的所謂的“新人”，在他們進(jìn)入之前設(shè)置任用的彈性變革條件，凡進(jìn)入者即被視為接受了變革條件，否則，便不予進(jìn)入。因此，在心理上“新人”會(huì)對(duì)身份有個(gè)基本的認(rèn)同和承受力，也不會(huì)存在“新人”利益受損、破壞“和諧”局面的現(xiàn)象。在我國(guó)公務(wù)員的退出機(jī)制上，之所以目前還會(huì)適用與西方許多國(guó)家改革前類同的“過(guò)失”原則，也在很大程度上是受到這種“和”的思想的影響。這在深圳市開(kāi)始于2007年的公務(wù)員聘任制改革中也許能得到部分印證：改革試點(diǎn)六年來(lái)，即使合同期滿，至今并無(wú)公務(wù)員被解聘，退出的只是主動(dòng)辭職的20多人。這種現(xiàn)象說(shuō)明怕得罪人、影響“和諧”局面的“和”文化思維在起著一定的作用。

2.制度邊際調(diào)適效應(yīng)的影響。在確立現(xiàn)代公務(wù)員制度以前，我國(guó)基本上是在沿用革命時(shí)期形成的舊的干部人事制度。這種制度存在著“集中過(guò)度，民主不足”、“黨政不分”、“終身制”等特征和弊端。這種干部人事制度在革命及建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)確實(shí)發(fā)揮過(guò)較大作用，但同時(shí)也表現(xiàn)出較大弊病，其中最為嚴(yán)重的一點(diǎn)就是帶來(lái)組織的“僵化”、“更新遲滯”，造成人才短缺。對(duì)于這一點(diǎn)，鄧小平早就指出，“現(xiàn)在我們國(guó)家面臨的一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，不是四個(gè)現(xiàn)代化的路線、方針對(duì)不對(duì)，而是缺少一大批實(shí)現(xiàn)這個(gè)路線方針的人才。”[5]自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)家干部人事制度進(jìn)行了數(shù)次改革，學(xué)者呂建華、楊藝將這一改革分為四個(gè)階段：撥亂反正，改革起步階段；分類管理，局部改革階段；全面規(guī)劃，不斷規(guī)范階段；整體推進(jìn)，深化攻關(guān)階段。在這四個(gè)改革階段，分別提出解決干部“終身制”問(wèn)題、干部“年輕化”問(wèn)題、國(guó)家公務(wù)員制度的確立問(wèn)題，以及完善國(guó)家公務(wù)員制度的問(wèn)題。可見(jiàn)，我國(guó)公務(wù)員制度是在舊的干部制度的漸進(jìn)調(diào)適中確立的。雖然，1993年的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》及2006年法律化的《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定了相同的“辭職辭退”條款，2007年6月國(guó)務(wù)院又頒布了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》作為“與《公務(wù)員法》相配套，規(guī)范、制約、懲戒公務(wù)員的法律制度”，[6]但受到政策制定過(guò)程中的“邊際調(diào)適效應(yīng)”的影響，政策與制度的制定通常是在以前制度基礎(chǔ)上做局部的調(diào)整和完善，這也造就了四個(gè)階段的改革并不徹底，對(duì)于我國(guó)公務(wù)員的退出機(jī)制問(wèn)題，也都沒(méi)有給予滿意的回答。

3.基于既得利益的維護(hù)。既得利益多指因“壟斷了政治權(quán)力、資源、信息、價(jià)格、渠道”[7]而獲得的特殊利益。在許多語(yǔ)義情境下，既得利益是作為貶義詞語(yǔ)使用的。但這里本文更傾向于將既得利益視為一種客觀存在，不予對(duì)其進(jìn)行褒貶的評(píng)判。公務(wù)員因其職業(yè)性質(zhì)，獲得了職業(yè)附屬的既得利益。因“自利的欲望和對(duì)物質(zhì)利益的追逐，是人類的個(gè)人基本動(dòng)機(jī)之一，而且，這種動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈而持久”，[1]577決定了人一旦占有某種利益，便不會(huì)輕易放棄。公務(wù)員作為“體制內(nèi)”成員，因職業(yè)穩(wěn)定、待遇豐厚及社會(huì)地位較高，而成為其他社會(huì)職業(yè)群體的羨慕對(duì)象，相對(duì)于其他群體而言，公務(wù)員群體因職位或身份獲取的這些利益都被視為既得利益。同時(shí)，公務(wù)員本人對(duì)這種利益的占有和維護(hù)也有著一種自覺(jué)的認(rèn)知。在我國(guó)，存在著政策制定者與政策受益者交合的情形，這就出現(xiàn)政策制定者對(duì)制定削弱自身利益的政策通常并不積極，甚至消極抵觸的現(xiàn)象；即使政策出臺(tái)，運(yùn)行過(guò)程通常也會(huì)受到掣肘。這一點(diǎn)可以在一些地方推行的“公務(wù)員保障制度社會(huì)化改革”遭到抵觸、難以推進(jìn)的案例中得到印證。因此，同樣的情景也會(huì)出現(xiàn)在公務(wù)員在事關(guān)自身職業(yè)安全的改革上：退出機(jī)制寬松，則職位安全性高；退出機(jī)制嚴(yán)格，則職位安全性會(huì)降低。作為既得利益群體的公務(wù)員自然也會(huì)在公務(wù)員退出機(jī)制的嚴(yán)格化上抱消極態(tài)度。endprint

三、治理公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象的路徑

有效治理公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象，關(guān)鍵在于健全公務(wù)員的退出機(jī)制。為此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：

1.進(jìn)一步明細(xì)化、具體化《國(guó)家公務(wù)員法》的辭職辭退規(guī)定。2006年施行的《國(guó)家公務(wù)員法》在十三章中對(duì)辭職辭退情況做了專門規(guī)定，公務(wù)員辭職屬于主動(dòng)退出機(jī)制。但“20世紀(jì)80年代辭職下海曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)，但隨著就業(yè)形勢(shì)日趨嚴(yán)重，自愿辭職的人數(shù)越來(lái)越少”。[8]實(shí)踐中，云南省昆明市制定獎(jiǎng)勵(lì)20萬(wàn)鼓勵(lì)公務(wù)員辭職創(chuàng)業(yè)的規(guī)定，實(shí)際上執(zhí)行效果并不太好，這些都表明公務(wù)員主動(dòng)辭職的動(dòng)力不足。《國(guó)家公務(wù)員法》第83條規(guī)定了五種公務(wù)員辭退情形，即：不稱職、不接受其他安排、拒絕合理安排、違紀(jì)、曠工。五種情形總體上來(lái)講，都具有很強(qiáng)的籠統(tǒng)性和模糊性。如，第一種情形中規(guī)定公務(wù)員連續(xù)兩年考核不稱職應(yīng)予以辭退，針對(duì)公務(wù)員的考核，2007年國(guó)家也出臺(tái)了《國(guó)家公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，一些地方也相應(yīng)地制訂了適合本地的公務(wù)員考核辦法。但從總體上來(lái)看，這些規(guī)定原則性過(guò)強(qiáng)，缺乏具體的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目的規(guī)定，另外，再加上“人情”因素，致使年度考核中真正不合格者近乎為零。為健全公務(wù)員退出機(jī)制，《國(guó)家公務(wù)員法》《國(guó)家公務(wù)員考核規(guī)定》以及地方配套規(guī)定需要進(jìn)一步制定普遍適用的明晰化、具體化及具有崗位個(gè)性化的考核標(biāo)準(zhǔn)，使考核更具操作性；還應(yīng)制定相應(yīng)的考核公正性保障機(jī)制，使考核的結(jié)果具有客觀性，杜絕“人情”因素，進(jìn)而為公務(wù)員的退出提供更為明確的參考；同時(shí)，還需要制定公務(wù)員主動(dòng)辭職的保障制度，鼓勵(lì)公務(wù)員流動(dòng)。

2.打破公務(wù)員退出的“過(guò)失”原則。在我國(guó)目前施行的《國(guó)家公務(wù)員法》《國(guó)家公務(wù)員考核規(guī)定》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律及規(guī)范性文件中，公務(wù)員的辭退基本上是依據(jù)“過(guò)失”原則來(lái)執(zhí)行的。無(wú)論是考核不合格、拒不執(zhí)行安排，還是違紀(jì)及曠工，無(wú)不帶有公務(wù)員行為的“過(guò)失”因素。但由于這種“過(guò)失”有時(shí)難免會(huì)帶有一定的主觀性，受“人情”因素影響較大，現(xiàn)實(shí)中難免會(huì)出現(xiàn)借此條規(guī)定“打擊報(bào)復(fù)”、“賣送人情”的情形。因此，單純的“過(guò)失”原則并不能保障公務(wù)員的有效退出。在新公共管理改革后，西方國(guó)家改變了公務(wù)員中考核的“過(guò)失”原則，在與公務(wù)員簽訂短期合同的基礎(chǔ)上，將“庸政”也納入了考核范圍，一旦發(fā)現(xiàn)公務(wù)員平庸無(wú)為，即使其沒(méi)有犯錯(cuò)，也會(huì)在最短期內(nèi)解除聘用合同。反觀我國(guó)，這一點(diǎn)貫徹得還很不夠。要真正打破公務(wù)員退出的“過(guò)失”原則，不僅需要建立相應(yīng)的“非過(guò)失”辭退原則，如，公眾評(píng)價(jià)、效率不彰等都可以成為公務(wù)員考核的辭退標(biāo)準(zhǔn)，與此同步的還需配套進(jìn)行聘用制度的改革，使公務(wù)員的任用“合同”化。只有這樣，“非過(guò)失”原則才不會(huì)遭遇較大阻力而順利推行。

3.破除公務(wù)員既得利益。公務(wù)員的退出之所以困難，正如前面所分析的，既得利益是一大原因。基于人的本性，只要有可能，既得利益者就不會(huì)輕易放棄自己已占有的利益；只要有可能，人在“利己”本能下就會(huì)促動(dòng)自己盡量去占有某種利益。這些年的公務(wù)員熱，就很好地佐證了這一點(diǎn)。占有既得利益的公務(wù)員通常被認(rèn)為是“體制內(nèi)”的受益者，無(wú)論是相對(duì)穩(wěn)定和較高的收入，還是退休后健全的生活保障，通常都成為“體制外”人員艷羨的內(nèi)容，因此在我國(guó)就出現(xiàn)了這樣一種情形：占有既得利益的“體制內(nèi)”公務(wù)員不愿退出，“體制外”人員拼命想進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。這使得我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍變得越來(lái)越龐大，人員的流動(dòng)性也越來(lái)越差。我國(guó)公務(wù)員事實(shí)上的“永業(yè)”現(xiàn)象在這些年是呈加劇穩(wěn)固化的趨勢(shì)，這要求必須破除公務(wù)員的既得利益，弱化公務(wù)員職位對(duì)求職者的吸引力。這需要，一是規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)作，使公眾因權(quán)力魅惑而產(chǎn)生的“官本位”意識(shí)得以消除，同時(shí)也使公務(wù)員行為得到約束；二是規(guī)范公務(wù)員收入保障制度，使公務(wù)員收入保持社會(huì)平均水平，同時(shí)加大公務(wù)員退休保障制度的社會(huì)化改革；三是杜絕公務(wù)員的各種灰色收入，使公務(wù)員收入公開(kāi)化、透明化；三是推行聘任制，打破既存“鐵飯碗”現(xiàn)實(shí)；四是通過(guò)宣傳教育，弱化公眾對(duì)于公共職位的盲目向往。當(dāng)公務(wù)員因“體制”原因而占有的既得利益被破除時(shí)，公眾對(duì)公務(wù)員崗位的熱情也會(huì)隨之降低，公務(wù)員“體制”內(nèi)外也會(huì)形成一種順暢流動(dòng)的人員進(jìn)退機(jī)制。

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[責(zé)任編輯：宇 輝]endprint