我國地方重大項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)評估的現(xiàn)實(shí)困境與制度改進(jìn)

季燕霞　石亞林

摘 要：重大項(xiàng)目具有顯著的外部性、公共性特征，需要在有效的社會監(jiān)督和政府管理之下對項(xiàng)目建設(shè)可能帶來的環(huán)境和社會風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估、制約。但是，在我國現(xiàn)實(shí)中，由于地方政府熱衷于GDP績效 、官員偏好主導(dǎo)地方公共決策等主客觀原因，重大項(xiàng)目的環(huán)境和社會風(fēng)險(xiǎn)評估更多表現(xiàn)為“做形式”、“走程序”。反思近年來國內(nèi)高頻率發(fā)生的環(huán)境群體性事件的生成原因及社會效應(yīng)，必須在重大項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)控制的制度層面作出有效改進(jìn)，具體而言：應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目決策中強(qiáng)制性嵌入社會風(fēng)險(xiǎn)評估，細(xì)分社會風(fēng)險(xiǎn)等級，重視異議權(quán)，調(diào)配相關(guān)利益者決策的比重，構(gòu)建動態(tài)監(jiān)測的糾錯(cuò)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方政府；重大項(xiàng)目；社會風(fēng)險(xiǎn)評估；風(fēng)險(xiǎn)控制；制度改進(jìn)

中圖分類號：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0004-03

近年來我國環(huán)境群體性事件高頻率發(fā)生，其中較大部分是由于一些地方的重大投資或決策項(xiàng)目對周邊居民的生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)利益造成事實(shí)的或潛在的損害，引發(fā)民眾維權(quán)抗?fàn)帯５胤秸扔诠妷毫Γ扇〈颐π加谰眯酝＝ǖ姆绞揭云较⑹露恕＿@一行為客觀上不僅造成項(xiàng)目本身巨大的沉沒成本，也帶來經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)環(huán)境等多層次的社會成本，損害了政府公信力。為此，需要深刻反思我國地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及投資決策管理中存在的問題，有效推進(jìn)重大投資項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)評估制度建設(shè)，提高政府公共決策的科學(xué)性與合法性，增進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

一、我國地方重大項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)評估面臨的現(xiàn)實(shí)困境

重大項(xiàng)目一般是指被國家或省市縣政府?dāng)M定的重大投資工程或涉及廣大群眾切身利益的重大決策，其對一定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)、環(huán)境具有廣泛影響。在“應(yīng)然”意義上，重大項(xiàng)目決策不僅要系統(tǒng)研究項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)收益與成本，還需要對可能產(chǎn)生的環(huán)境及社會穩(wěn)定影響進(jìn)行預(yù)測、分析和評估，制定相應(yīng)對策和解決預(yù)案，以規(guī)避、控制、降低和應(yīng)對可能產(chǎn)生的社會風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)達(dá)國家的項(xiàng)目評估自上世紀(jì)五十年代以來經(jīng)歷了從注重財(cái)務(wù)評價(jià)，到推行社會費(fèi)用效益分析、環(huán)境評價(jià)，再到強(qiáng)調(diào)社會評價(jià)的四個(gè)發(fā)展階段，[1]從單一的經(jīng)濟(jì)評價(jià)遞進(jìn)到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會因素的綜合評價(jià)，重視項(xiàng)目投資對社會帶來的貢獻(xiàn)與影響，從而為降低社會風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供保障。在現(xiàn)實(shí)中，對投資者來說，追求經(jīng)濟(jì)利潤最大化的財(cái)務(wù)評價(jià)，可以說是一種出自內(nèi)在本能的驅(qū)使，而進(jìn)行環(huán)境和社會風(fēng)險(xiǎn)評估往往是應(yīng)對外部壓力和社會需要，是迫于現(xiàn)實(shí)利益矛盾而作出的回應(yīng)，一般都是在強(qiáng)有力的社會監(jiān)督和政府監(jiān)管之下進(jìn)行的。

我國政府借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，早在2002年九屆全國人大常委會上就制定并頒布了《環(huán)境影響評價(jià)法》，規(guī)定在規(guī)劃通過和項(xiàng)目建設(shè)之前，都必須進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對環(huán)境、居民健康造成不良影響。但是，近年來我國的環(huán)境利益沖突卻不斷加劇，環(huán)境群體性事件以29%的速度遞增，[2]嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定，引起公共輿論的高度關(guān)注。對重大項(xiàng)目進(jìn)行社會風(fēng)險(xiǎn)評估，預(yù)防和控制利益沖突成為社會和諧發(fā)展的迫切要求。必須看到，目前我國地方性重大項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響及社會風(fēng)險(xiǎn)評估面臨諸多困境和制約因素。

首先，地方政府熱衷于投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，有意或無意地忽略環(huán)境及社會風(fēng)險(xiǎn)評估。我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)是分稅制下地方政府追求GDP和財(cái)政稅收績效，熱衷于重大項(xiàng)目投資，不斷加大招商引資力度，甚至在一些同層級或地域相鄰的城市，地方政府間為爭奪投資項(xiàng)目的競爭常常達(dá)到相互攻訐的程度。在不少地方政府的發(fā)展理念中，習(xí)慣性地將GDP增長等同于公共利益。對于能為轄區(qū)內(nèi)帶來顯著GDP增長效應(yīng)的一些重大項(xiàng)目投資論證要求不嚴(yán)格，一些政府部門甚至千方百計(jì)地幫助投資企業(yè)獲得項(xiàng)目審批權(quán)，投資項(xiàng)目的環(huán)境影響及社會風(fēng)險(xiǎn)評估更多地表現(xiàn)為“做形式”、“走程序”。縱觀最近幾年全國各地的環(huán)境群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)這樣的事實(shí)，即造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)往往都是能給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大推動、能為地方政府帶來大量稅收的企業(yè)。甚至在一些地方，政府的重要財(cái)政來源就是此類高污染、高耗能的企業(yè)。“在科學(xué)發(fā)展觀提出之前，我國的環(huán)境污染大都是政府允許、認(rèn)同、支持的污染。”[3]在近年來我國波瀾迭起的PX項(xiàng)目群體事件中，地方政府出于對此所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)利益的考量，積極地試圖新建或在原有的化工生產(chǎn)基礎(chǔ)上嫁接PX項(xiàng)目，而民眾出于環(huán)境和健康權(quán)益的維護(hù)對其進(jìn)行強(qiáng)烈抗議，令人關(guān)注的是其中不少項(xiàng)目都堂而皇之地通過了所謂的環(huán)境影響評估。一些地方政府對政策公正、司法公平、公民權(quán)利、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等社會利益要求，由于不能立即帶來直接經(jīng)濟(jì)利益常常有意或無意地予以忽視。

其次，地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的偏好常常主導(dǎo)項(xiàng)目投資和公共決策。重大工程或公共項(xiàng)目建設(shè)的目的在于維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益，只有民眾參與下的公共項(xiàng)目建設(shè)決策才能貼近民眾的愿望，反映社會的實(shí)際需求。而我國地方公共項(xiàng)目建設(shè)，普遍地表現(xiàn)出行政主導(dǎo)力量較強(qiáng)、公眾參與力量較弱的特征。在現(xiàn)實(shí)中，由于政府管理體制運(yùn)行中存在責(zé)任不清、權(quán)責(zé)不明、追究不嚴(yán)的事實(shí)，加之政府績效考核注重顯性成績，助長了干部急功近利的傾向。一些官員依據(jù)自己的偏好推行公共決策，特別是“一把手”的偏好直接決定公共項(xiàng)目的建設(shè)或改造。一些投資決策實(shí)際上是一種聲音說話，是少數(shù)人或個(gè)別人拍板的結(jié)果，不可避免地帶來了環(huán)境公害工程、半截子工程、“豆腐渣”工程。

第三，評估指標(biāo)不夠系統(tǒng)，多強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的可行性，缺少不可行性論證。重大工程建設(shè)項(xiàng)目除了自身的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，還可能產(chǎn)生在土地征用、房屋拆遷、安置保障、環(huán)境改變、相關(guān)利益者價(jià)值沖突等敏感問題上，極易引發(fā)利益矛盾和群體性事件等社會風(fēng)險(xiǎn)。而我國地方政府重大投資項(xiàng)目的評估指標(biāo)多強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)與技術(shù)上的可行性分析，對于項(xiàng)目可能帶來的環(huán)境及民眾心理的影響則缺少足夠調(diào)研和“不可行性”分析。一些重大項(xiàng)目更是存在“決策在先，評估在后”的問題，正如國內(nèi)輿論媒體所描述的，“在地方公共物品供給決策中很少有‘不可行的項(xiàng)目，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的意志常常在項(xiàng)目論證之前就已建立”。[4]endprint

第四，項(xiàng)目評估多注重靜態(tài)效應(yīng)，忽視動態(tài)跟蹤監(jiān)測與調(diào)整。重大項(xiàng)目大都涉及面廣，且影響深遠(yuǎn)，需要分析、識別、預(yù)測在項(xiàng)目建設(shè)之前、之中、之后不同階段可能出現(xiàn)的問題，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的動態(tài)研究。而在我國不少地方政府主導(dǎo)的投資項(xiàng)目多注重短期效應(yīng)分析，且一評了之，低估社會心態(tài)變化可能帶來的影響以及項(xiàng)目建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)變化，忽視動態(tài)監(jiān)測與調(diào)整。

二、強(qiáng)化重大項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)評估制度建設(shè)的客觀依據(jù)

重大項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)評估一般需要考慮兩個(gè)關(guān)鍵因素：其一是看項(xiàng)目建設(shè)是否具備外部支持環(huán)境，即在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會條件下，項(xiàng)目所在地的群眾對項(xiàng)目是否具有足夠的承受力，所建項(xiàng)目對社會成員是否帶來較好的主觀感受；其二是看項(xiàng)目決策本身合理性與合法性，也就是是否順應(yīng)了民心和民意，是否可能加劇當(dāng)?shù)厣鐣婷堋?qiáng)化政府對重大項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)評估的監(jiān)管，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估制度建設(shè)，是社會發(fā)展和時(shí)代賦予政府的使命，是責(zé)任政府的重要體現(xiàn)。具體而言：

首先，重大項(xiàng)目具有顯著的外部性、公共性，處置不當(dāng)會引發(fā)社會政治風(fēng)險(xiǎn)。無論是重大工程項(xiàng)目建設(shè)還是公共政策制定，在不同程度上都事關(guān)人民群眾的切身利益，具有很強(qiáng)的外部性、公共性，因而備受社會關(guān)注。如前所述，我國地方政府往往更多地注重并竭力宣傳項(xiàng)目投資在稅收、就業(yè)等方面帶來的正效應(yīng)，忽視項(xiàng)目生產(chǎn)可能產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，導(dǎo)致利益矛盾尖銳化。在江蘇啟東“7.27事件”發(fā)生之前的數(shù)年時(shí)間里，當(dāng)?shù)孛癖娫ㄟ^集體上訪、公益訴訟等各種合法渠道表達(dá)意見和利益訴求，卻未能得到當(dāng)?shù)卣闹匾暫陀行Щ貞?yīng)，累積了社會怨恨，直至爆發(fā)大規(guī)模群眾抗議。一些地方的決策部門把聽證會開成了“通知會”、“告知會”。更有甚者，在聽證代表上做手腳，或在聽證會程序上設(shè)置障礙。類似這樣的聽證會已經(jīng)失去了實(shí)際意義，代表不了真正的民意。事實(shí)充分表明，當(dāng)政府決策的制定和調(diào)整缺乏程序化、制度化的運(yùn)作，老百姓的利益表達(dá)缺乏順暢的通道，就容易出現(xiàn)非程序化乃至暴力表達(dá)的局面。什邡、啟東事件迫使地方政府做出“停建”抉擇，其負(fù)面影響是多方面的，使公眾認(rèn)為地方政府當(dāng)初作出的決策是違反公共利益的，同時(shí)，也會強(qiáng)化如此一種政治邏輯推斷，即只要出現(xiàn)大規(guī)模抗議，將問題公開化，引起社會公眾的廣泛關(guān)注，形成強(qiáng)大的輿論壓力，政府就會立刻改變決定，所謂“不鬧不解決，大鬧大解決”。這樣的觀點(diǎn)和社會印象如果由點(diǎn)連成片，將會給我國社會帶來嚴(yán)峻的政治風(fēng)險(xiǎn)。

從根本上說，公共利益決策的過程應(yīng)當(dāng)建立在公民與政府的良性互動基礎(chǔ)之上，需要公民理性表達(dá)訴求，更需要政府成為責(zé)任政府、透明政府。因此，很有必要從這些現(xiàn)實(shí)的矛盾和問題中吸取教訓(xùn)，反思地方公共決策的模式。在引進(jìn)一些產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目時(shí)，是否盡了最大努力把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)降到最低，是否開展環(huán)境評估的同時(shí)也充分考慮了“社會風(fēng)險(xiǎn)評估”，選址、興建與運(yùn)營各環(huán)節(jié)是否做到了科學(xué)論證、公開透明、充分溝通，進(jìn)而得到大部分群眾的認(rèn)同和支持。

其次，后物質(zhì)主義價(jià)值觀發(fā)軔，公民的權(quán)利意識日益增強(qiáng)，成為我國民主政治發(fā)展的重要推助。當(dāng)人均物質(zhì)財(cái)富增長到一定階段，社會的價(jià)值追求就會發(fā)生相應(yīng)變化。現(xiàn)代政治學(xué)的實(shí)證研究揭示，當(dāng)人均GDP超過3000美元，人們所關(guān)注的權(quán)利開始向經(jīng)濟(jì)以外的更多領(lǐng)域延伸，不僅關(guān)注個(gè)體自我的生存與發(fā)展，也關(guān)注社會的公平與正義，關(guān)注社會道德、生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量，關(guān)注自我表達(dá)、自我實(shí)現(xiàn)的民主政治制度，等等。目前我國人均GDP已超過5000美元，被政治學(xué)家英格爾哈特稱之為“后物質(zhì)主義的價(jià)值觀”正在我國逐步發(fā)軔。[5]我國公民權(quán)利意識不斷增強(qiáng)還表現(xiàn)為他們突破了過去封閉、狹隘的眼界，以人類文明進(jìn)步為標(biāo)尺來評價(jià)本國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，評價(jià)政府公共服務(wù)，對政府管理提出了更高的要求。

近年來由環(huán)境利益矛盾引發(fā)的群體性事件高頻率發(fā)生，意味著我國社會發(fā)展已進(jìn)入了一個(gè)環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)的階段。應(yīng)對這一風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境承載、公民滿意之間尋求平衡點(diǎn)，成為執(zhí)政者最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，在環(huán)境保護(hù)這一公共事務(wù)上，市場機(jī)制是失靈的，而轉(zhuǎn)型期的政府對公共事務(wù)的管理往往顯得力不從心。公眾是環(huán)境最大的利益相關(guān)人，擁有保護(hù)環(huán)境的最大動機(jī)，只要有合適的渠道，就能釋放出巨大能量。在重大項(xiàng)目的決策與管理過程中公開環(huán)境影響及社會風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，充分吸納公眾參與，傾聽民意，接受社會監(jiān)督，不僅維系著政府行政的合法性，還將提高公眾對政府政策的認(rèn)同度，提升民眾的公共道德素質(zhì)。“環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告不應(yīng)只是上項(xiàng)目需要的‘通行證，而應(yīng)該是呈遞給公眾的環(huán)境承諾書，更是提升社會環(huán)境認(rèn)知的環(huán)保教科書。”[6]

再次，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，切實(shí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，是政府擔(dān)當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)重任。中國共產(chǎn)黨深刻把握國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展趨勢，十八大報(bào)告對科學(xué)發(fā)展觀給予了最新定位，提出科學(xué)發(fā)展觀不僅僅是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)方針，而且也是全面建成小康社會和推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的理論指導(dǎo)。但是，不可否認(rèn)，現(xiàn)實(shí)中不少地方和部門對科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)不到位，有悖科學(xué)發(fā)展精神的觀點(diǎn)和做法還較為普遍，表現(xiàn)為：片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的提升和經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大；輕率上馬重大項(xiàng)目，以破壞生態(tài)環(huán)境、透支自然資源的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)；注重顯性政績，輕視民心民意和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致社會矛盾復(fù)雜化、擴(kuò)大化。

構(gòu)建重大工程項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)問題，提出化解預(yù)案，通過民主決策，妥善解決重大工程項(xiàng)目施行中人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，預(yù)防和化解可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地避免和減少因決策不慎重、時(shí)機(jī)不成熟、操作不規(guī)范引發(fā)社會矛盾和群體性事件，不僅有利于推進(jìn)重大工程項(xiàng)目的順利實(shí)施，也是從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾，促進(jìn)社會和諧的必然要求。

三、重大項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)評估制度改進(jìn)的建議

我國正處在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念從“經(jīng)濟(jì)增長掛帥”到“以人為本”的根本轉(zhuǎn)變，需要有強(qiáng)有力的制度措施為保障。在重大項(xiàng)目決策過程中強(qiáng)制式地嵌入社會風(fēng)險(xiǎn)評估，對實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變具有極大的推助作用。我國一些地方和部門在此方面進(jìn)行了積極的探索，如圓明園水域治理項(xiàng)目的“公告——討論——設(shè)計(jì)——開工”的施行程序和路徑，將項(xiàng)目建設(shè)可能產(chǎn)生的社會風(fēng)險(xiǎn)降低到了最小程度，成為我國公共工程項(xiàng)目民主化決策的典范。在基層政府的實(shí)踐中，浙江省溫嶺市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共物品供給決策中推行協(xié)商民主、懇談民主，經(jīng)過幾年的實(shí)踐，“人們發(fā)現(xiàn)了一條規(guī)律，不少領(lǐng)導(dǎo)要求上馬的項(xiàng)目沒有上，而通過民主懇談‘談出來的項(xiàng)目都上了。”[7]它表明在民主協(xié)商的政治消費(fèi)模式下，公共物品的供給能真正回到民生利益需求的原點(diǎn)，而非出于地方政府和官員偏好所追求的政績工程、面子工程。endprint

借鑒國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動重大項(xiàng)目社會風(fēng)險(xiǎn)評估，在制度改進(jìn)方面需要充分體現(xiàn)以下內(nèi)容：

首先，科學(xué)確立社會風(fēng)險(xiǎn)評估的內(nèi)容和指標(biāo)體系。對評估內(nèi)容的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性進(jìn)行量化，以直觀地認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)大小，為項(xiàng)目決策提供客觀依據(jù)。社會風(fēng)險(xiǎn)級別的劃分，要綜合考慮利益相關(guān)者的范圍、對利益相關(guān)者的影響程度與持續(xù)時(shí)間、利益相關(guān)者對重大工程項(xiàng)目影響因素的接受程度等，依靠有經(jīng)驗(yàn)的專家采用定性和定量分析相結(jié)合方法，確定評估指標(biāo)的相應(yīng)權(quán)重，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小作出正確判斷。

其次，重視異議權(quán)，執(zhí)行必要的不可行性論證。重大項(xiàng)目一般都涉及多方利益，會帶來近期和長期的復(fù)雜影響，有人贊同，也必然有人反對。需要重視異議權(quán)，在項(xiàng)目決策中引入爭議裁決原則。如果異議或反對比例達(dá)到或超過一半以上就應(yīng)當(dāng)予以高度重視。在論證項(xiàng)目可行性的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行必要的不可行性論證，權(quán)衡利弊后做出正確決策。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，與傳統(tǒng)體制相比，公共治理范式下的政府決策或投資項(xiàng)目運(yùn)作有了更多的外部制約因素，政府需要做更多的解釋與溝通，對項(xiàng)目計(jì)劃的調(diào)整、修改、完善工作也更為繁雜，政府作為公共利益的代表對社會現(xiàn)實(shí)矛盾需要進(jìn)行更多的協(xié)調(diào)和平衡。

第三，擴(kuò)大公眾參與，合理調(diào)配相關(guān)利益者的決策權(quán)重。政府對有矛盾和爭議的項(xiàng)目，應(yīng)平衡各方利益訴求，而不能偏袒利益一方，甚至偏袒最強(qiáng)勢的一方。客觀地說，公眾對于重大項(xiàng)目總處在信息劣勢一方，信息不對稱必然會蘊(yùn)含道德風(fēng)險(xiǎn)。吸收公眾參與重大項(xiàng)目的論證、設(shè)計(jì)，可以保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，降低道德風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)證明，在封閉的、不夠透明的決策和審批程序以及外部監(jiān)督缺失的情況下，公眾的環(huán)境利益常常難以得到有效保護(hù)。因此，應(yīng)在重大項(xiàng)目決策中合理分配利益相關(guān)者權(quán)重比例，保障利益相關(guān)者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第四，動態(tài)監(jiān)測，及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目施行方案。不少地方政府在重大項(xiàng)目評估和建設(shè)中存在著注重物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)要素而忽視利益相關(guān)者的感受，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)展而淡化項(xiàng)目建設(shè)的生態(tài)與社會環(huán)境影響分析，多算計(jì)局部和眼前利益而較少考慮整體和長遠(yuǎn)利益，多為靜態(tài)式的單次評估而較少有動態(tài)式的多次評估等傾向，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，也損害了政府信譽(yù)。為此，要建立重大項(xiàng)目動態(tài)評估制度，對項(xiàng)目施行過程中出現(xiàn)的新矛盾、新問題及時(shí)進(jìn)行研究，調(diào)整對策措施，完善實(shí)施方案，確保將各類社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)隱患消除在萌芽狀態(tài)。

第五，完善重大項(xiàng)目評估和決策的問責(zé)制度，構(gòu)建糾錯(cuò)機(jī)制。重大項(xiàng)目決策應(yīng)是一個(gè)由諸多環(huán)節(jié)構(gòu)成的過程，包括問題認(rèn)定、明確目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案、優(yōu)選方案、實(shí)施方案、追蹤反饋、發(fā)現(xiàn)問題、修正決策、完善目標(biāo)等等，要求社會能建立一個(gè)程序性的模式，不僅立項(xiàng)之前要有公開的討論、博弈及成本和風(fēng)險(xiǎn)分析，施行之后也應(yīng)當(dāng)有項(xiàng)目的社會效益評價(jià)和問責(zé)。而在我國地方，目前還比較普遍地存在著這樣一種現(xiàn)象：官員好大喜功，依據(jù)自己的偏好推行公共決策，乃至“一把手”的偏好可以直接圈定項(xiàng)目，造成的成本或損失卻要由民眾和社會來承擔(dān)，這是一種極大的社會不公。為此，需要強(qiáng)化政府及投資企業(yè)的責(zé)任管理，完善問責(zé)制度，從嚴(yán)查處重大項(xiàng)目評估與決策中的違規(guī)、違紀(jì)行為。同時(shí)，要積極推進(jìn)微觀層面的民主協(xié)商制度建設(shè)，提升利益相關(guān)者的監(jiān)督力度。借助體制內(nèi)和體制外的多重糾錯(cuò)機(jī)制，使重大項(xiàng)目能更好地貼近民意，增進(jìn)社會福祉。

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[責(zé)任編輯：黎 峰]endprint