以黨務村務公開質(zhì)詢推進農(nóng)村基層民主建設

楊和平

一、引言

自《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施以來，村民自治成為了法律所賦予群眾實現(xiàn)民主自治的重要途徑，人民群眾通過村民代表大會或村民大會，依法間接或直接的行使自治權(quán)力，維護自身所享有的民主權(quán)益，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四方面的內(nèi)容。但隨著村民自治的發(fā)展，對其本質(zhì)的含義理解和實踐卻有失偏頗。在城市，“政府一直將社區(qū)看作是國家權(quán)力機構(gòu)實現(xiàn)管理的控制社會的一個重要劇場”[1]，同樣作為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村級”的基層行政體系，加強基層政權(quán)建設成為了其最主要的目的，村民自治機制打上了國家政治控制、高度行政化的烙印，偏離了村民自治制度作為實現(xiàn)基層民主發(fā)展的重要職能要求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)發(fā)生重大變革，顯然，這種以強化控制為目的的農(nóng)村社會管理不再符合治理潮流的發(fā)展。在已有的農(nóng)村民主治理基礎上，如何在制度機制建設上保證群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進而破解“村級事務誰來管理、怎樣參與，農(nóng)村干部誰來評價、怎樣監(jiān)督，承諾事項誰來督辦、怎樣落實，群眾的參政議政權(quán)力誰來保障、怎樣實施”四大難題，是當前農(nóng)村民主發(fā)展過程中亟需解決的問題。重慶市郭家沱街道通過探索開展農(nóng)村黨務村務公開質(zhì)詢試點工作，為進一步推動基層民主和實現(xiàn)群眾自治研究，提供了一個很好的實踐案例。

二、重慶市郭家沱街道黨務村務公開質(zhì)詢制度案例

2012年12月6日，《重慶日報》以《我市首場黨務村務公開質(zhì)詢會——大壩村“問答會”紀實》為題進行報道，并肯定評價其為“終將推動基層民主”。[2]郭家沱街道大壩村于12月5日成功舉辦首場黨務村務公開質(zhì)詢現(xiàn)場會，于當日下午3點，在郭家沱街道大壩村村委會院壩上，45名群眾代表圍繞村民關(guān)心關(guān)注的事項頻頻發(fā)問，村干部和大學生村官一一據(jù)實應答。區(qū)紀委等部門領(lǐng)導、其他村（社區(qū)）干部等20余人在現(xiàn)場觀摩，試點“黨務村務公開質(zhì)詢”工作，實現(xiàn)在干群問答中推動基層民主。

（一）重慶市郭家沱街道黨務村務公開質(zhì)詢制度的主要做法

為貫徹黨的十八大精神，加強新形勢下基層民主政治建設和黨風廉政建設，郭家沱街道領(lǐng)導班子迅速啟動了學習十八大主題實踐活動，同時，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村的實際，緊扣十八大提出的“為民務實清廉”的要求，以解決困擾基層民主治理的問題為契機，摸準農(nóng)村基層“群眾自治、陽光運行”脈搏，發(fā)揮群眾的主體作用，打造一個基層群眾參政議政、村級干部勤政廉政的互動平臺，在郭家沱大壩村探索開展了農(nóng)村黨務村務公開質(zhì)詢試點工作。下面我們對大壩村案例進行分析：

1.構(gòu)建“報告+質(zhì)詢+測評+處理”模式的村務黨務公開質(zhì)詢制度

黨務村務公開質(zhì)詢制度的運行以構(gòu)建的“報告+質(zhì)詢+測評+處理”模式為載體，囊括了街道辦、農(nóng)村干部、群眾三方參與主體，形成“三位一體”的工作格局，將黨務、村務作為主要的公開對象，如圖所示。（1）運作過程：其一，會前預告。搞好質(zhì)詢會宣傳等前期準備工作，動員一切力量和資源，運用各種方式和載體，廣泛宣傳質(zhì)詢活動的意義、目的，確保廣大干部群眾積極參與。其二，村情通報。“村支”兩委主要負責人對包括農(nóng)村“三資”處置、建設項目管理、黨員發(fā)展、村級干部選舉、征地拆遷等熱點、焦點和難點問題等在內(nèi)的農(nóng)村事務進行現(xiàn)場報告。其三，村民質(zhì)詢。村民對所報告的村級事務內(nèi)容進行現(xiàn)場提問，同時對自己向上所反映的問題進行質(zhì)詢，要求村干部對其進行解釋，村干部必須對所質(zhì)詢的問題進行現(xiàn)場解答。其四，現(xiàn)場測評。參會人員將對村支“兩委”班子及班子成員進行現(xiàn)場滿意度民主測評，填寫質(zhì)詢會調(diào)查表，測評結(jié)果由街道統(tǒng)一收集、統(tǒng)一匯總。最后，結(jié)果處理。滿意度測評結(jié)果作為村級班子和村干部年度綜合考評的重要依據(jù)，將與年度班子及干部績效獎勵掛鉤。對質(zhì)詢會上一時難以解決的問題或建議，由街道紀工委負責對質(zhì)詢會所提問題的整改落實情況進行實時跟蹤監(jiān)督，確保問題限期解決、結(jié)果按期反饋。（2）各環(huán)節(jié)之間緊密相連，環(huán)環(huán)相扣。“報告+質(zhì)詢+測評+處理”是一個整體運行的模式，它們之間相互聯(lián)系，相互影響，一輪質(zhì)詢工作完成，產(chǎn)生的結(jié)果也將成為下一場工作開展的經(jīng)驗借鑒。

2.村民參與——郭家沱黨務村務公開質(zhì)詢制度的核心

郭家沱街道通過開展黨務村務公開質(zhì)詢試點工作，充分發(fā)揮群眾的主體作用，以制度形式的安排來推進新舉措的發(fā)展。縱覽整個過程，我們發(fā)現(xiàn)，村民參與是整個制度發(fā)展的核心。（1）村民參與涉及到“報告+質(zhì)詢+測評+處理”為模式的各個環(huán)節(jié)。在報告環(huán)節(jié)，村民成為被報告的行為主體，有權(quán)接受報告主體的對村務黨務等各項事務的匯報說明；在質(zhì)詢環(huán)節(jié)，村民對村支兩委所報告黨務村務以及其他涉及本村莊的各項事務進行現(xiàn)場質(zhì)詢，并要求解答；在測評環(huán)節(jié)，村民對村干部的行為表現(xiàn)進行打分，填寫質(zhì)詢調(diào)查表；在處理環(huán)節(jié)，街道辦對村支兩委的干部進行考核評價的主要標準是以村民對村干部的質(zhì)詢調(diào)查表為依據(jù)，滿意度測評結(jié)果將與年度班子及干部績效獎勵掛鉤。（2）村民參與的形式主要以間接參與為主，由代表村民民意的45名代表為主參與質(zhì)詢會，村民代表將村民的意愿、意見在質(zhì)詢會上表達出來，而這45名村民代表都是村民通過直選選舉出來的。同時，選取村民意見大、干群矛盾多、基層組織弱的大壩村作為試點，這對調(diào)動村民的參與熱情有重要的推動作用。（3）以公開質(zhì)詢作為村民參與的主要實施載體。在調(diào)研的過程中，一名村民告訴我們，“以前，村干部跟我們常常是個人溝通多，公開交流比較少，大家有什么想法很難坦誠相見，大多悶在心里，或者私下議論。”[3]公開質(zhì)詢，打開了村民參與的枷鎖，“打開天窗說亮話”，更能反映村民的真實想法，當然，也能更好地使村民理解村里的工作。

3.構(gòu)建起政府與基層自治相互銜接的農(nóng)村社會治理機制

過去，村支兩委扮演著政府組織在農(nóng)村基層執(zhí)行機關(guān)的角色，村民自治只是形式上的民主形式。郭家沱街道黨務村務公開質(zhì)詢制度改變了這一本質(zhì)上的錯位，很好地解決了政府與基層自治的關(guān)系。（1）村支兩委接受質(zhì)詢。黨支部、村委會對黨務、村務進行現(xiàn)場報告，并接受村民的現(xiàn)場質(zhì)詢，同時村民有權(quán)對村支兩委干部進行監(jiān)督和評價。（2）改變傳統(tǒng)村民自治行政化的傾向，充分發(fā)揮群眾的主體作用，回歸自治。（3）構(gòu)建起政府與基層自治相互銜接的農(nóng)村社會治理機制。以黨務村務公開質(zhì)詢制度為紐帶，將具有行政功能的村委會置于村民代表大會監(jiān)督之下。政府回歸對村民委員會的指導地位，從而實現(xiàn)兩者之間相互銜接的狀態(tài)。

（二）重慶市郭家沱街道黨務村務公開質(zhì)詢制度的重要意義

1.順時應勢，探索基層民主新的發(fā)展機制

郭家沱街道黨務村務公開質(zhì)詢制度的實踐活動是在十八大召開以后，街道領(lǐng)導班子積極認真地學習貫徹十八大精神，結(jié)合轄區(qū)農(nóng)村實際，緊扣十八大提出的“為民務實清廉”要求，積極構(gòu)建以農(nóng)村為平臺的基層民主發(fā)展新路徑，探索推行以“報告+質(zhì)詢+測評+處理”為主模式的農(nóng)村黨務村務公開質(zhì)詢制度，探索出一條新的農(nóng)村基層民主發(fā)展機制。

郭家沱街道黨務村務公開質(zhì)詢制度的試點運行，有力地解決了困擾基層社會管理的“四大難題”，打造出一個基層群眾參政議政、村級干部勤政廉政的“互動平臺”，促進基層干部工作作風轉(zhuǎn)變，推進農(nóng)村黨風廉政建設和基層民主政治建設，真正實現(xiàn)農(nóng)村基層一切權(quán)力在陽光下運行。

2.扎實開展，真正實現(xiàn)群眾自治

郭家沱街道黨務村務公開質(zhì)詢制度試點活動取得成功不僅得益于各環(huán)節(jié)工作的扎實開展，也體現(xiàn)了以群眾參與為核心的工作理念才能真正實現(xiàn)基層群眾自治。（1）以群眾意見為出發(fā)點，深謀劃，制定好方案。首先，采取走訪、座談、問卷等形式，廣泛收集干部群眾意見建議，全面梳理匯總后，制定街道質(zhì)詢制度實施方案；其次，選好試點，先期組織質(zhì)詢會，在意見充分表達、情緒完全釋放的基礎上總結(jié)質(zhì)詢經(jīng)驗。同時，搞好宣傳造氛圍，確保廣大干部群眾積極參與。（2）以群眾關(guān)心的問題為內(nèi)容，細實施，做好制度設計。郭家沱將群眾關(guān)心的村級干部作風納入到方案所列的質(zhì)詢對象，同時，方案以羅列方式將農(nóng)村社會群眾關(guān)心的熱點、焦點和難點問題一一囊括，充分體現(xiàn)了民意。（3）以民意為參考對象，重運用，凸顯結(jié)果實。詢會結(jié)束后，參會人員將對村支“兩委”班子及班子成員進行現(xiàn)場滿意度民主測評，測評結(jié)果將作為村級班子和村干部年度綜合考評的重要依據(jù)，將與年度班子及干部績效獎勵掛鉤，同時，對所反映的問題進行跟蹤監(jiān)督。深刻的反映了民意在公開質(zhì)詢制度中的重要性。

3.黨政主動改進，釋放基層民主活力

在新時代背景下，黨政機關(guān)能否轉(zhuǎn)變自身態(tài)度，改變作風，以積極的主動的形式參與到基層社會管理過程中就顯得尤為重要。郭家沱街道積極與上級部門對接，廣泛深入基層走訪調(diào)研，大壩村村支兩委在十八大報告精神的指導下，主動地改進工作方式，大膽創(chuàng)新舉措，傾聽民聲、釋放民意，敢于將自己置于群眾的監(jiān)督下，亮了村級干部的“箱底”，真正的體現(xiàn)了自己只是人民的公仆而不是社會的主宰者。通過黨政自身的主動改進，釋放了基層民主的活力，使得更多的群眾參與到基層社會的管理過程中來。當然，這也離不開上級領(lǐng)導干部的大力支持，包括區(qū)紀委在內(nèi)的區(qū)級部門領(lǐng)導對郭家沱黨務村務公開質(zhì)詢制度實踐給予了更高的評價和支持。

三、未來推進我國農(nóng)村基層民主建設的相關(guān)思考

（一）積極穩(wěn)妥的推進黨務村務公開質(zhì)詢，拓展公開質(zhì)詢內(nèi)涵

黨務村務公開是事關(guān)村級組織建設、黨群關(guān)系和諧、村民自治實現(xiàn)程度的重要影響因素，是農(nóng)村民主治理建設的重要議題。在當前積極推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設的過程中，我們務必要積極穩(wěn)妥的推進黨務村務公開質(zhì)詢，進一步豐富和拓展公開質(zhì)詢的內(nèi)涵。一方面，村級“兩委”領(lǐng)導干部必須“強化公民參與意識，尊重農(nóng)民群眾的主體性”[4]，改變傳統(tǒng)的管制理念，改變作風，樹立起“為民務實清廉”的現(xiàn)代領(lǐng)導干部政治品質(zhì)，為推進黨務村務公開質(zhì)詢提供思想保障。同時，積極主動地改進工作方式，傾聽民意，強化“公開+質(zhì)詢”在農(nóng)村基層民主建設過程中的效力，大膽地推進工作方式和工作機制的創(chuàng)新，為黨務村務公開質(zhì)詢注入新的活力。還必須注重結(jié)合實際，以更加務實的態(tài)度、更加扎實的舉措，狠抓公開質(zhì)詢的落實，從而穩(wěn)妥地推進黨務村務公開質(zhì)詢。另一方面，進一步細化黨務村務公開內(nèi)容，豐富和拓展公開質(zhì)詢的內(nèi)涵。對農(nóng)村黨務村務事項進行科學細化，明晰各項事務的公開標準，拓展公開質(zhì)詢的本質(zhì)內(nèi)涵。探索推行以“社務問詢、村務質(zhì)詢、街道答詢”為主要內(nèi)容的“三詢制度”，構(gòu)建起現(xiàn)代農(nóng)村事務公開質(zhì)詢的“三位一體”新格局，從而實現(xiàn)全方位、全系統(tǒng)化的農(nóng)村社會民主治理新發(fā)展。

（二）強化公開質(zhì)詢制度建設，推動基層民主運行機制的長效發(fā)展

“民主政治建設是一個長期的、循序漸進的過程。”[5]在推進基層民主建設的過程中，如何實現(xiàn)民主形式及其實施機制的常態(tài)化、長效化，尤顯迫切和重要。這就要求我們：一方面，強化農(nóng)村黨務村務公開質(zhì)詢制度建設，從根本上保證基層民主建設的核心果實。各級地方政府必須注重對農(nóng)村特色民主治理模式的吸納、整合，在此基礎上實現(xiàn)從政策層面到法律層面的過渡，增強法律化的公開質(zhì)詢制度在農(nóng)村民主建設過程中的穩(wěn)定性、可持久性。進一步清除阻礙公開質(zhì)詢制度發(fā)展和民主建設的陳舊制度規(guī)范和不合理的障礙要求。積極跟進各項配套政策制度，完善農(nóng)村基層民主建設的制度體系，為農(nóng)村民主建設提供根本保障。另一方面，注重構(gòu)建黨務村務公開質(zhì)詢環(huán)節(jié)之間相互協(xié)作與銜接的運行機制，推動基層民主運行機制的長效發(fā)展。堅持以長效發(fā)展為導向，注重發(fā)揮“報告+質(zhì)詢+測評+處理”等系統(tǒng)運作機制的作用，加強各個環(huán)節(jié)之間的相互協(xié)作與銜接，形成科學合理，環(huán)環(huán)相扣、相互關(guān)聯(lián)的運行機制。進一步完善和細化各個運作環(huán)節(jié)的內(nèi)容和要求，建立黨務村務公開質(zhì)詢的長效化機制，并進行長期的堅持和運用，進而推進農(nóng)村基層民主建設的長效發(fā)展。

（三）加強農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化建設，實現(xiàn)農(nóng)村基層民主發(fā)展

農(nóng)村社會治理的現(xiàn)代化直接關(guān)系到我國基層民主能否成功實現(xiàn)，而治理的現(xiàn)代化必然要求農(nóng)村治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。因此，在推進我國農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的過程中，一方面，以黨務村務公開質(zhì)詢制度為紐帶，重新建構(gòu)農(nóng)村民主治理新格局。以村民參與為核心，通過村委會“去行政化”，發(fā)揮村委會在群眾自治中的功能作用，加強村民代表大會對村委會工作的監(jiān)督和質(zhì)詢，實現(xiàn)實質(zhì)意義上的村民自治。理順政府在村民自治中的地位關(guān)系，發(fā)揮其指導性作用，構(gòu)建起政府與基層自治相互銜接的農(nóng)村社會治理機制。另一方面，提高農(nóng)村社會治理的效能，推進治理能力的現(xiàn)代化建設。以“善治”理念為指導，充分發(fā)揮政府、市場、社會組織在農(nóng)村社會治理中的合力作用，創(chuàng)新治理方式，提高治理的科學化水平。進一步推進智慧農(nóng)村的快速發(fā)展，加強農(nóng)村社會信息化建設，為實現(xiàn)農(nóng)村基層民主提供保障。

在未來以推進黨務村務公開質(zhì)詢?yōu)檩d體的農(nóng)村基層民主建設過程中，還必須堅持以公開和質(zhì)詢?yōu)楹诵模悦褚鉃闇蕜t，努力提升村民民主參與意識和參與效能，充分釋放基層民主的旺盛活力，推進農(nóng)村村民自主管理村級事務，實現(xiàn)村民自治發(fā)展，破解困擾基層民主發(fā)展的各項難題，推進農(nóng)村基層民主建設。

參考文獻：

[1]潘澤泉.社區(qū)：改造和重構(gòu)社會的想象和劇場——對中國社區(qū)建設理論與實踐的反思[J].天津社會科學.2007（4）.

[2][3]郭家沱街道探索開展農(nóng)村黨務村務公開質(zhì)詢試點工作[EB/OL].http：//www.12371.gov.cn/html/zgpd/jbzg/2012/12/19/143703227785.html.

[4]遲樹功.積極有效推進我國村級黨務村務公開[J].中國黨政干部論壇.2012（1）.

[5]張福桂.推進農(nóng)村基層民主建設的幾點思考——以江西省九江縣農(nóng)村“兩重兩輪”票決制為例[J].學術(shù)探討.2011（5）.

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責任編輯：宋英俊