關于“失獨家庭”問題的分析及建議

黃小梅

由于目前對于“失獨家庭”的定義還尚未明確界定，本文所指的“失獨家庭”是指由于各種原因導致其唯一子女死亡并且女方基本不可能再生育的家庭。據相關統計，全國“失獨家庭”已超過百萬，且每年有一定增長。為了更好的應對失獨家庭問題，作者通過梳理全國各地的相關情況和政策措施，同時以重慶市失獨家庭為例，并與重慶市計劃生育委員會相關部門的訪談及對失獨群體的調研，對失獨家庭產生的原因、面臨的主要問題和困難及訴求為目標做了基礎分析，在此基礎上，作者通過更深入的分析與整合，為解決好這一群體的特殊問題提出相關對策建議。

一、研究背景

（一）國外相關研究

由于計劃生育政策是中國特有的國情決定的特殊政策，因此，國外在失獨家庭方面缺乏專門的研究，但是有類似對于其子女死亡的孤獨老人的相關做法值得我們借鑒和參考。比如，英國所建立的“結束老年孤獨運動”通過建立專門的網站和新媒體來宣傳失獨者們的訴求，呼吁社會和政府對其更多的了解與支持，從而為他們自身爭取更多更好的外部環境；北歐國家已經推出一系列為失獨者安居生活的服務與政策，為失獨者提供免費的長期護理，建立公共衛生護理中心、培養公共護理專職人員，為失獨老人提供保健、醫療、經濟救助等一系列服務。

（二）國內相關研究

2001年頒布的人口與計劃生育法中，涉及失獨群體社會保障的條款為該法的第四章第二十七條：“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。”2012年6月，施行16年的老年人權益保障法迎來首次修訂，中國的養老問題再次提上國家議程。而這份大規模擴容的修訂草案并沒有給予數量龐大“失獨老人”特別的關注。

解決落實好各地“失獨家庭”這一特殊敏感的問題，對于維護社會穩定，構建和諧社會有著至關重要的作用。學術界從不同的視角對“失獨家庭”問題進行了有益探討，為實現民生工程和保障以人為本的原則提供了諸多有價值的結論和方法論啟示。但隨著“失獨家庭”數量日益增多的態勢，對社會提出了更高的要求。因此，為創新關于更好的解決“失獨家庭”路徑提供堅實的基礎，從不同角度來厘清關于“失獨家庭”研究的現狀具有重要的理論和實踐意義。

首先，在經濟方面。中國老齡科學研究中心副研究員王海濤認為：加強對失獨家庭的分類指導，如果是經濟能力較強的，可以重點在精神慰藉上予以幫助，比如開展心理輔導、義務巡診、臨終關懷等多元化服務。如果是經濟上有困難的，應該加大扶助力度，保證他們老年衣食無憂。當他們需要入住養老院時，應當為其提供優先入院的機會。通過政府和社會各界的共同努力，讓失獨群體過上幸福生活。黨俊武認為：首先是解決服務費用來源問題，失獨老人的服務費用的來源基本上應該是國家來承擔的。但是長期而言，應建立長期照護的保險制度，既包括社會保險也包括商業保險。

其次，在精神方面。中國計劃生育協會原副會長苗霞認為，由于情感方面的受傷，很多失獨老人并不愿意入住現有的養老機構，他們喜歡抱團取暖，希望有專門的失獨者養老機構，失獨者在一起生活，他們彼此心里才會消除芥蒂。

最后，在社會支持方面。丁兆林認為，可以通過一些非盈利組織的運作，對失獨家庭進行心理和經濟各方面的安撫，確確實實的服務。這方面國家和企業很難做到，必須由非營利組織在互相競爭中、公開透明地執行。柳志艷認為，基金會、NGO、志愿者等社會團體和社會組織可以幫助失獨者獲得正式的社會支持和感受社會溫暖。

二、對當前“失獨家庭”的相關政策梳理

對失獨家庭專門的研究不多，各地的政策也各有千秋。因此，有必要對全國關于“失獨家庭”已有政策進行梳理。

（一）全國總體情況

解決好“失獨家庭”問題不僅關乎政府形象及政府信譽塑造，還關乎國家及社會穩定，因此，2007年8月，我國出臺了一項特別扶助制度，對于獨生子女死亡家庭，每人每年可得到1200元的補助金；對于年滿60周歲以上的失去生活自理能力的計劃生育家庭每月給予400、300、150元不等的生活護理補助；對于農村戶籍無固定收入的且夫妻年滿60周歲的失獨家庭納入“五保戶”管理。

同時，全國已有13個地區根據當地的地域與文化差異采取了不同的政策。通過對這些關于“失獨家庭”已有的政策進行分析和歸納發現，主要是從經濟支持方面和人文關懷兩方面來予以應對。

1.經濟支持方面

全國13個地區包括北京、重慶、陜西、上海、深圳等地區都從經濟方面就“失獨家庭”予以數額不等的補助。其中，重慶市北碚區獨生子女死亡家庭父母每人每年可得到3120元扶助金，獨生子女殘疾家庭父母則為2760元；北京就這項補貼于2008年開始發放，數額為每人每月200元，直至亡故。此外，根據北京各區縣情況，獨生女子亡故后，女方年滿55周歲，男方年滿60周歲，可一次性領取5000元到10000元不等的補貼；經濟支持方面金額最高的是陜西，從2012年10月1日起，提高了對“失獨家庭”扶助標準，失獨農村家庭一次性補助2萬元，城鎮家庭3萬元；對60周歲以上的失獨家庭夫婦，扶助金農村每人每月提高到800元，城鎮每人每月提高到1000元。

2.人文關懷方面

目前，在這些已有政策中，不僅有經濟方面的支持，還有精神方面的慰藉。比如杭州注重對失獨家庭的心理疏導工作，以社區為平臺，組織或引導社會力量、社會組織和志愿者等關心關愛失獨家庭，給予科學的心理干預，加強心理疏導服務；上海也將政策延伸到日常照顧、上門義診、助老陪聊、臨終關懷等多元服務方面；武漢對于獨生子女傷殘或死亡的60歲以上生活困難老人，每天可免費享受1小時上門保姆服務，服務方式包括洗衣、買菜做飯、打掃衛生、購物、陪同尋醫看病等等。

（二）重慶的政策及做法

重慶市目前已有的相關政策主要包括政策保障和社會關懷兩方面：

第一，政策保障。首先，重慶市先后多次調整特別扶助標準，在國家特別扶助標準每人每年1620元的基礎上調整到現在的3120元，累計投入資金27132萬元。其次，從2008年開始，重慶市對農村居民和城鎮無業居民中的失獨者，參加城鄉居民合作醫療保險的，個人參合資金由政府全額補貼，5年來共為76761人次補貼參合資金279.56萬元。再次，對符合城鄉最低生活保障條件的失獨者，優先納入最低生活保障；符合城市“三無”、農村五保條件的失獨者入住國辦福利機構，給予優先。四是部分區縣對失獨者落實了“一幫一”制度，在重大節假日開展了慰問活動。五是多數區縣建立了健康檢查制度。

第二，社會關懷。經濟支持固然重要，精神慰藉更不可缺少，重慶市通過各種社會關懷，對失獨者給予精神慰藉和生活照顧。一是建立生育關懷資金給予生活幫扶。截止到2012年6月，全市有32個區縣建立了生育關懷資金，資金總額達到3709.03萬元，專門用于包括失獨者在內的計劃生育特殊困難家庭的幫扶。二是開展聯誼活動給予精神慰藉。2006年，重慶市建立了全國第一家旨在關懷失獨者的真情聯誼會所，會員通過互幫互助，義務兵、大學生與會所人員結對幫扶等形式，廣泛開展心理干預、精神慰藉等真情關懷活動。目前有16個區縣建立了真情會所，組織8000余名失獨者參加“親情牽手”活動，幫助他們走出悲痛，重樹生活信心，融入社會。三是整合資源給予特殊關愛。各區縣整合政策、部門和社會資源，通過補貼參合費、實行二次報銷、發給特別關愛金、開展居家養老服務等形式，對失獨者給予特殊關愛。

三、重慶市失獨家庭面臨的主要問題及訴求

重慶市社科規劃重大課題《新農村建設與農村社會管理創新》（2012ZDB16）課題組根據市委、市政府《關于保障和改善民生的若干意見》的要求：“完善獨生子女死亡家庭關懷政策體系”，深入北碚、潼南、大渡口等區縣，針對這一特殊的民生群體，開展了問卷調查和座談調研，此課題成果同時得到了重慶市孫政才書記等相關領導的批示，現將本次調研成果展示如下：

（一）失獨家庭面臨的主要問題

一方面是精神上：失獨者在失去最大精神依靠后，精神上受到巨大撞擊，甚至有些家庭因此破裂，父母傷心至死的也不在少數，尤其是失獨者到了晚年，身體狀況日益下降，而需要的細心照顧更是得不到應有保障，

另一方面是經濟上：有穩定且可觀的經濟收入的失獨者可能更在乎精神方面的需求，但現實中很多低收入甚至沒有經濟收入的失獨老人情況就更加艱難。總之，他們都缺乏以經濟為基礎的生活保障、醫療保障以及養老保障。

（二）失獨家庭的訴求

首先，提高扶助標準。失獨者大多認為，各個省市的扶助標準并不統一。目前，重慶補貼的標準為每人每月260元，一年3120元。這一標準高于補貼較低的四川、山東等地，但遠低于深圳、福建、陜西以及石家莊等地的補貼標準。作為我國首批特別扶助制度試點地區，這一補貼標準顯然不高。

其次，希望出臺相關配套政策。由于大部分失獨家庭都是當年為了響應國家計劃生育政策的號召，只生了第一胎，可是由于各種原因，導致他們失去唯一的孩子，此時，政府應該承擔起這一歷史責任，2001年底頒布的人口和計劃生育法明確規定：“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。”這一規定雖然意識到了失獨的法律保障問題，但由于規定籠統，所以全國很多地方，目前沒有專門針對失獨者的完備救助體系。從政策層面來講，尚沒有專門針對這一群體的相關配套制度。

最后，呼吁全社會的關心。關心失獨家庭之事，不只是計生委部門的事情，應該得到各個黨政組織以及社會力量聯合的關心。失獨者的養老等社會保障問題成為了最為突出的問題。在失獨老人來看，盡管普通養老院的大門一直敞開，但部分失獨者由于沒有“擔保人”簽字，無法完成規定的入院手續；更多失獨者拒絕的理由是：“看到別人有孩子來探望而我們沒有，會難受?！币虼耍斜匾o予失獨者養老更多樣的選擇空間。而這需要政府在主導解決失獨問題的同時，引導社會力量的廣泛參與。

四、對于“失獨家庭”問題的對策建議

可以從提高其經濟扶助標準、加強政策支持、整合社會力量以及應因地制宜這幾個方面來有重點、分階段、分地域地逐步解決和完善“失獨家庭”面臨的困難。

（一）提高經濟扶助標準，并建立動態調整機制

根據大多失獨家庭最強烈的訴求來看，從人本角度出發，對于失獨人員的扶助標準不應低于民政“三無老人”供養水平，或者不應低于地區平均生活水平，這在道理上順理成章。平均生活水平的衡量標準可考慮上年度城鎮居民人均可支配收入。如2011年，中國的城鎮居民人均可支配收入是24565元，月人均2047元；農村居民的人均純收入是7917元，月人均660元。失獨家庭的收入沒達到上述標準的即可考慮補助到該標準。

按照財政部、國家人口計生委《關于建立全國農村部分計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育家庭特別扶助標準動態調整機制的通知》（財教〔2011〕622號）文件規定：當農村居民家庭年人均生活消費支出累計增幅達到或超過30%時啟動調整機制，調整幅度可以按照現在的標準×（1+累計增長幅度）。

（二）出臺相關政策，整合政策資源

目前“失獨家庭”數量在全國范圍內過百萬戶，且每年以7.6萬多戶遞增?？梢?，這將是一個龐大的社會群體，所以必須成立專門的機構來管理這類群體，以消除社會的不和諧隱患。首先，在政策構建方式上，建議采取自下而上的方式，首先要進行實地調研，根據各地具體的需求做出滿意決策。其次，要整合各地區現有政策資源，各部門最大限度的聯合為“失獨家庭”生活提供便捷服務，各司其職：人口計生部門負責失獨家庭的認定、扶助政策、扶助標準的制定；民政部門負責養老機構、失獨家庭互助組織的培育、發展和管理；國土房管部門和公租房管理部門負責失獨者入住公租房同等條件優先，或按照廉租房收取租金等事宜，以及幫助失獨家庭互助組織提供場地等。建立相應的政策保障迫在眉睫，否則社會民心很難安撫，計劃生育政策很難繼續推行。

（三）借助社會力量，承擔共同責任

人口計生委應該義不容辭，承擔相應責任，但是黨政組織以及社會組織都應該關心“失獨家庭”，共同承擔責任。政府部門要做出正面宣傳，引導社會輿論良性發展，關愛失獨家庭的精神需求。同時，探索建立針對失獨群體的社會管理模式：可鼓勵社會力量舉辦民政事業類民辦非企業單位、衛生事業類民辦非企業單位、集養老服務和醫療衛生服務為一體的民辦非企業單位，為這一特殊群體提供社會服務。

（四）分類關懷，因地制宜

由于各個地區經濟社會發展水平和文化背景不同，各個地區在采取應對措施時必須根據地區特色，深入基層調研，然后出臺合理可操作性政策，比如重慶市失獨家庭不僅享有全市層面的資金和人文關懷，各個區縣同時因地制宜的制定特別政策。沙坪壩區對于特別扶助對象中的喪子成員予以生病住院關懷2000～5000元；九龍坡區對失獨家庭人員每人每月在國家和市特扶標準基礎上加發33.3元；南岸區和江北區將失獨對象納入居家養老主要對象；大渡口區對于年滿49周歲以上的失獨人員開展每兩年一次的免費體檢活動?？傊貞c市各個區縣結合自身的特點制定了相應的措施，并取得了較好的效果。因此，各個地區在出臺相應政策時以及在實行過程中要注意因地制宜，不能一刀切。

參考文獻：

[1]周天鴻.獨生子女意外死亡風險中的政府責任[J].中國黨政干部論壇，2012（4）：15-17.

[2]王廣州，郭志剛.對傷殘死亡獨生子女母親人數的初步測算[J].中國人口科學，2008（1）：37-43.

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責任編輯：宋英俊