轉型期制度腐敗的實踐困境與策略選擇

唐遠華

“國際透明組織”發布的全球清廉指數（2012）排行榜顯示：清廉指數排名前十的政府沒有一個屬于發展中國家，這些國家分別是丹麥、芬蘭、新西蘭、瑞典、新加坡、瑞士、澳大利亞、挪威、加拿大、荷蘭；而清廉指數排名最后十位的政府沒有一個來自發達國家，這些國家分別是海地、委內瑞拉、伊拉克、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、緬甸、蘇丹、阿富汗、北朝鮮、索馬里。這些數據在一定程度上表明，發展中國家面臨的腐敗問題比發達國家更為嚴峻。究其緣由，一些專制獨裁的發展中國家，由于權力執掌在少數特權階層手中，幾乎不受任何監督制約，公共權力因此蛻變為執掌權力者貪污、索賄的工具；另一些從傳統社會向現代社會過渡的發展中國家，由于處在新舊秩序交替時期，原有秩序失靈，新秩序尚未完全建立，官員和民眾的各種經濟、政治、文化、社會活動缺少規范，官員濫用權力設“租”、民間行賄尋“租”，因而容易出現各種腐敗問題。

一、轉型期制度反腐實踐的三大困局

改革開放以來，如何確保干部清正、政府清廉、政治清明，黨提出了制度反腐策略，在經歷革命反腐、運動反腐、權力反腐之后，我們迎來了制度反腐新時期。處于快速轉型期的中國，制度反腐取得了巨大成績，但由于各種制度體制機制尚不健全和完善而缺少制度反腐所必需的穩態化制度環境，中國制度反腐實踐依然面臨三重困境。

第一，權力結構設置雖彰顯分權原則，但權力過分集中問題在一定程度上依然存在，容易滋生種種腐敗問題。改革開放之初，鄧小平就提出：一手抓改革開放，一手抓打擊經濟犯罪，兩手抓、兩手都要硬。在社會主義現代化加速推進的新時期，黨和政府一貫重視政府廉政建設，對腐敗問題的打擊一直保持高壓態勢，成效顯著，但問題也仍然嚴峻。2006年中國清廉指數排名居于70位，2012年卻下滑至80位。但從反腐力度看，近十年的反腐力度遠遠超過前十年，“前十年有兩個省部級官員因貪腐被判死刑，一個政治局委員（陳希同）落馬；最近這十年，有四個省部級官員被判死刑，兩個政治局委員（陳良宇、薄熙來）落馬。數量都翻番，而且觸及高層、核心層?！瘮≡窖菰搅遥搜圆惶??！盵1]反腐高壓態勢沒能根治腐敗問題，原因何在，反腐領域的官員和學者一致認為，核心在于權力過分集中，鄧小平同志提出：“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤”。[2]為此，鄧小平同志在1980年就提出要解決權力過分集中問題。在隨后的改革進程中，對如何優化權力結構，切實解決權力過分集中問題，黨的認識和實踐不斷深化和發展。十三大，黨提出了“黨政分開”原則，為解決權力過分集中問題做了有益探索；十四大和十五大則以“政企分開”原則有效解決了政府和市場之間的“分權”問題；十六大，黨對權力結構形成了新的認識，提出要建立健全決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的權力運行機制；十七大明確將“決策權、執行權、監督權”概括為“權力結構”；十八進一步提出了優化權力結構的舉措，要求確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調?？傊?，改革開放以來，為優化配置權力結構，黨和政府進行了諸多探索和嘗試，但鄧小平同志三十多年前提及的“一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記”[3]的現象至今依然存在，導致腐敗問題愈演愈烈。對此，中國紀檢監察學院副院長李永忠提出：“目前腐敗滋生蔓延，案件易發多發，實質就是權力結構出了問題。必須改變依靠領導人個人意志或者個人權力來反腐的方式，通過合理的權力配置和科學的權力結構來遏制腐??！”[4]

第二，權力監督體系雖已構架，但整個體系尚未形成合力，權力監督系統離散容易助長貪腐僥幸心理?！翱陀^地說，在當下我國公共權力的運行機制中，在權力系統內部已經有了相當齊備和復雜的權力監督和制約的設計和安排。這些權力監督的機制、體制和制度大致有：黨的監督、國家權力機關的監督、行政監督、司法監督和審計監督等?！盵5]中華人民共和國憲法也明確規定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。在建立權力系統內部監督體系和確保公民監督權的基礎上，對權力的監督力量還包括民主黨派、社會團體、新聞媒體等社會權力。但眾多監督力量尚未整合，加之權力過分集中造成的“不敢”監督和權力“暗箱操作”造成的“不能”監督，留下了大量監督真空地帶，助長了官員貪腐僥幸心理，形成了一面是嚴厲打擊貪腐，一面是貪官污吏“前腐后繼”的反腐怪圈。

第三，反腐核心制度雖逐漸建立，但制度執行乏力容易引發制度漠視心理，無助于從源頭上預防和懲治腐敗。讓權力在陽光下運行、官員財產申報、嚴格控制公款消費、依法治吏、建立反腐專職機構并嚴懲貪腐行為等，這些是保證政府廉潔的有效舉措。改革開放以來，在制度反腐方面，中國幾乎逐漸建立了確保政府清廉的上述各種制度，據學者研究，從改革開放到本世紀之初，“由中紀委、中共中央辦公廳、國務院辦公廳、監察部這四家單位單獨或聯合發布的有關反腐倡廉的規范性文件總數有200多件”。[6]其中，《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》、《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》、《中華人民共和國政府信息公開條例》以及《關于深化政務公開加強政務服務的意見》等等，這些相關規定條例和意見對官員個人信息公開以及政務信息公開做了非常明確的規定；關于懲治腐敗、嚴格吏治的相關制度主要集中在如下法規條例中：《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》、《中華人民共和國刑法》、《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》?？傊?，“目前，我國已經初步形成以《中國共產黨章程》為核心，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨黨員權利保障條例》為主干，以若干制度、規劃、綱要等為內容的反腐倡廉制度體系?！盵7]但這些相關規定根本沒能得到有效執行，缺乏強大執行力的制度是沒有生命力的制度，容易引發了制度漠視心理，難以從源頭上預防和懲治腐敗。

二、破解轉型期制度反腐困局的策略選擇

當前中國，機遇與風險并存，而發展中國家轉型期易發多發的腐敗問題很容易讓我們失去機遇，遭遇風險。如何懲治腐敗，健全的法律和制度無疑是治本之策，這是眾多清廉政府的共同經驗，但作為世界上最大的轉型國家，要在壓縮的時空實現全球20%人口的現代化，規模前所未有，亦無成功國際經驗可鑒，只能“摸著石頭過河”，反腐制度的發展完善也只能隨著政治體制改革逐漸健全和完善。但絕不能以轉型期為借口而放松甚至放棄制度反腐的努力，從當前中國實際出發，制度反腐實踐可從如下三個方面切實推進。

第一，在政治體制改革中逐步完善權力結構配置，切實解決權力過分集中問題。權力結構配置科學能從源頭上預防和懲治腐敗，學術界普遍認為分權原則是權力科學配置的重要標準。目前西方學者認為資產階級的“三權分立”最為有效，誠然，當前世界上最廉潔的政府基本上都屬于資本主義體系，但資產階級的“三權分立”并不是有效解決一切國家的腐敗問題的靈丹妙藥，一些處于快速轉型期的資本主義國家同樣面臨著棘手的腐敗問題，2006年的清廉指數排行顯示，中國和印度并列70位，俄羅斯居于121位。[8]6年之后，三個國家的排序都有所下滑，中國排名80，印度排名94，俄羅斯排名133，[9]而屬于資本主義體系的印度與俄羅斯下滑更甚，由此可見，資本主義的“三權分立”對處于快速轉型期的資本主義國家的腐敗問題同樣無能為力，轉向資本主義的俄羅斯腐敗問題變得更為嚴峻。以蘇為鑒，權力結構配置體現分權原則，必須適合中國國情，李永忠教授提出的“黨內分權、黨政分工、黨政分開”思路既堅持黨的領導原則又體現分權原則，若能逐漸有效推進，無疑能從源頭上預防和懲治腐敗，不僅有助于社會的長治久安，更有利于經濟持續健康發展。因為腐敗帶來的經濟損失難以精確估量，胡鞍鋼教授提出：“官方統計的1999-2001年10類腐敗經濟損失達到占GDP總量比重的14.5-14.9%。迄今我們還無法計算和估計實際的腐敗總損失有多大，這仍然是一個我們無法知曉的經濟‘黑洞。”[10]我們在譴責腐敗分子給黨和人民造成巨大損失的同時也應在政治體制改革中根據中國國情逐漸完善權力結構，解決權力過分集中問題，真正營造出不敢貪、不能貪、不想貪的體制機制環境。

第二，整合權力監督系統，逐漸構筑嚴密的監督網絡。如前所述，中國在權力監督系統的構建上雖較為完善，但這些監督力量沒能實現有效整合，有時甚至互相抵消，同時作為權力監督的專職機構如紀委屬于雙重領導，很難對本地黨政機關“一把手”實施有效監督，猶如李永忠教授所言：“這么多年來，盡管地方各級一把手越來越成為腐敗的高危崗位，但是地方各級一把手的嚴重腐敗案件，幾乎沒有一起是由同級紀檢監察機關檢舉揭發出來的！”[11]因此一些學者建議保障監督機構獨立行使監督的權力并賦予監督機構較高的權威，在權力監督機構的設置方面可參考和借鑒世界各廉潔政府的成功經驗，如新加坡貪污調查局和檢察署均是獨立的機構，局長和總檢察長均由總理提名總統任命，只向總理報告工作，不受任何機構和人員的干擾；新西蘭大法官和審計長等承擔監督政府的職能，他們均由議會任命，對議會負責，擁有獨立預算，不隨政府更迭而替換，可對政府形成有效監督等。賦予反腐權力機關高度權力的做法值得嘗試，在確保反腐專職機構反腐權威的同時還需要整合各種監督力量，將各種監督力量編織成一張嚴密的權力監督之網，將一切貪腐行為一網打盡，讓一切貪腐行為都受到嚴厲查處，實現貪腐出生率等于死亡率。但在政治體制改革循序推進的轉型期，權力監督體系尚未完全整合，對權力難以形成有效監督的過渡期，還需要發揮權力反腐的威力，權力反腐雖主要建立在主要領導人的認識和決心上，存在治標不治本等不足，但轉型期權力反腐模式在一定程度上仍然需要，遇到的阻力較小，并在一定的時間內逐漸實現“以權力反腐的治標之舉換制度反腐的治本之策”，這一時間正是權力監督體系整合所需的時間，在政治體制改革中逐漸完成。

第三，健全完善反腐制度，樹立制度權威并提高制度執行力。迄今世界公認最為有效的反腐制度如官員財產申報制度、政務公開制度、專職機構反腐制度等，在中國業已建立。但其中很多制度由于缺乏配套制度，比如官員財產申報制度1995年開始試行，由于缺乏相應監督問責，謊報、瞞報、漏報成為官員隊伍中的普遍現象，制度形同虛設。同時，由于缺乏相應稅收制度、信用制度等配套支持，財產申報制度在具體操作時很可能是紙上談兵。全面執行反腐制度，一方面必須健全完善制度，在制定制度時充分考慮配合該制度的相關配套制度，這樣才能確保制度落到實處；另一方面需要樹立制度的權威，提高制度執行力。改革開放以來，黨和政府根據各時期治理腐敗的需要不斷更新反腐制度，雖取得了一定成績，但由于反腐制度未得到充分執行，廣大人民群眾對黨和政府反腐的決心在一定程度上存在質疑，加之轉型期由于信息不夠公開透明，引發了一些群眾對懲處貪腐行為的種種臆測，比如小貪被抓往往認為是運氣不好，大貪被抓引發權力斗爭的猜測。反腐制度執行不力，可能引發某些黨性修養不強的官員鋌而走險，腐敗愈演愈烈，危及黨的執政合法性和政府公信力，從當前網絡民意看，網絡上舉報官員貪腐的信息若得多不到官方肯定性答復，便會立即遭致網民廣泛的批評和質疑。而事實上，歷代領導人都深刻意識到反腐倡廉關系到黨的生死存亡和國家事業的興衰成敗。習近平警告：腐敗問題不從根本上解決，必定亡黨亡國。新一代中央領導集體上任之后在加強廉政建設方面提出的系列新舉措比如“八項規定”、中央各部委全面公布“三公經費”明細、中央派駐巡視組巡視稽查省部級領導干部違反黨紀國法的問題、并強調反腐要“老虎蒼蠅一起打”等等，彰顯了新一代中央領導集體根治腐敗的決心，十八大以來，據不完全統計，已有19名省部級高官相繼落馬，老百姓無不拍手稱快。但同時，一些學者也質疑這種反腐方式能否持續，期待反腐能建立行之有效的長效機制。但當前中國正處于由傳統社會向現代社會加速轉型時期，反腐制度化需要在政治體制改革中逐步推進，而新一代領導集體在制度執行上發揮的示范效應，必將對反腐制度的高效執行產生重要影響。轉型期健全和完善反腐制度、增強制度執行力，既需要基層試點，又需要高層示范，在政治現代化進程中逐步解決制度反腐的常態化和機制化問題。

本文是重慶科技學院2013年反腐倡廉科研項目的階段性成果，項目批準號：FFCL2013014。

參考文獻：

[1]李永忠.十八大后制度反腐戰略[J].理論視野2013.2：49.

[2][3]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：329，329.

[4]反腐專家.制度反腐的核心是調整權力結構[J/OL]. 中國新聞周刊，http：//www.chinanews.com/fz/2011/07-07/3163675.shtml.

[5]王海峰.制度反腐的政治邏輯：保持干部管理的權力平衡[J].嶺南學刊2013.1：65.

[6]桑玉成，陳英波.注意制度反腐中的一些傾向性問題[J].中國延安干部學院學報2012.4：49.

[7]李旭輝.關于我國制度反腐的思考[J].人民論壇2012.10（中）：52.

[8]Corruption Perceptions Index 2006 [DB/OL].

http：//archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006.

[9]Corruption Perceptions Index 2012 [DB/OL].http：//cpi.transparency.org/cpi2012/results/.

[10]胡鞍鋼.各類腐敗造成的經濟損失[J].黨政干部文摘2005.8：18.

[11]李永忠.如何跳出反腐困境[J].廉政瞭望2011.7：46.

作者：重慶科技學院法政與經貿學院副教授

責任編輯：宋英俊