農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的主要問題及相關(guān)建議

以鳳陽小崗村為實證研究對象，就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（下文簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)）中出現(xiàn)的主要問題進(jìn)行深入研究，提出促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，流轉(zhuǎn)面積規(guī)?；鬓D(zhuǎn)程序發(fā)展，完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)機(jī)制，有效合理配置土地資源的相關(guān)建議。以及在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民合理利益得到保障的相關(guān)建議。

（一）小崗村農(nóng)地流轉(zhuǎn)的背景

外部：小崗村有國家相關(guān)政策以及當(dāng)?shù)卣闹С?，穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展數(shù)度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村社會保障程度日漸提高；當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向逐步向二、三產(chǎn)業(yè)靠攏，人們對土地的依賴程度減弱；土地流轉(zhuǎn)價格提高，供需不平衡，促使小崗村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

內(nèi)部：小崗村大部分居民具有先進(jìn)的土地改革意識，自愿將土地流轉(zhuǎn)出去，形成土地市場供給方。 “村兩委”積極招商引資，促進(jìn)小崗村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

（二）小崗村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制

主要流轉(zhuǎn)形式：以轉(zhuǎn)包、出租、入股的形式為主，近幾年承包權(quán)資本化比重逐步加大。

主要流轉(zhuǎn)模式：集中土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租招商引資等，并且形成了“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的入股模式和 “農(nóng)戶+農(nóng)戶”的轉(zhuǎn)包模式。流轉(zhuǎn)模式的多元化是土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式的一大創(chuàng)新之處。

土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)體制：小崗村土地流轉(zhuǎn)的組織形式是基于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來的。

（三）小崗村土地流轉(zhuǎn)的成效

2008年小崗村提出了改革整體思路，村民以土地持股，加入“安徽省鳳陽縣小崗村發(fā)展合作社”，完全按照工業(yè)化的思路來發(fā)展農(nóng)業(yè)。

2012年全村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)8400多畝，占全村可耕地面積（1.45萬畝）的58%，占農(nóng)用地面積的44.7%。截至2012年底，全國土地流轉(zhuǎn)面積約2.7億畝，占家庭承包耕地面積的21.5%，小崗村58%的土地流轉(zhuǎn)率接近全國平均水平三倍。

2013年小崗村村委會成立創(chuàng)新發(fā)展有限公司發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)。

三、小崗村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的主要問題

（一） 土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)不夠健全

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)過于分散。在我國成文法律中涉及到農(nóng)地問題的法律主要有《憲法》《民法》《農(nóng)地承包法》《土地管理法》等，但針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容涉及少，且大多是概括性的規(guī)定，而有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)定、辦法等政策性的政府規(guī)章較多。政府規(guī)章具有隨意性，不能穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐漸市場化，因此，有必要建立一部全面的規(guī)范化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)有法可依。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中沒有確切的法律法規(guī)保障農(nóng)民的利益。我國實行國家或集體所有的土地體制下，農(nóng)民只有土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)。對于農(nóng)民來說，長期經(jīng)營的土地以無償或少量補(bǔ)償作為代價流轉(zhuǎn)給了國家或集體這樣農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊的主體，失去了土地以及其所帶來的保障，農(nóng)民處于弱勢的地位。

（二）小崗村農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制存在明顯缺陷

（1）流轉(zhuǎn)政策出現(xiàn)盲點導(dǎo)致出現(xiàn)“新圈地運動”

小崗村實行引進(jìn)工商資本政策，取得了較大的成效，多家企業(yè)進(jìn)駐小崗村，土地流轉(zhuǎn)速度加快，農(nóng)民收入增加。國家對于及經(jīng)營農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)采取補(bǔ)貼獎勵措施，但有些企業(yè)與小崗村簽訂的土地面積大且時間久，土地利用效率不高，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性不高，阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（2）土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入門檻不嚴(yán)且缺乏監(jiān)管和退出機(jī)制

小崗村在選擇土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營主體的過程中，沒有土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮承包經(jīng)營主體是否有能力進(jìn)行后續(xù)的土地經(jīng)營，且缺后續(xù)的監(jiān)管和退出機(jī)制，農(nóng)民、村集體沒有手段和措施監(jiān)督承包經(jīng)營主體。土地流轉(zhuǎn)之后，小崗村與村民無法參與土地的用途以及對土地經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)督。

（三）小崗村農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的特殊問題

農(nóng)村土地資本化潛在風(fēng)險威脅。2009年當(dāng)?shù)卣e極進(jìn)行招商引資，導(dǎo)致工商資本迅速進(jìn)入農(nóng)村。以小崗村目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r， 實行全面推進(jìn)農(nóng)村土地資本化具有超前性。第一，農(nóng)村土地資本化能夠吸引大量的工商資本進(jìn)入農(nóng)村，目前已經(jīng)有多家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)進(jìn)駐小崗村，小崗村農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度明顯加快。該文原載于中國社會科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》雜志http：//www.ems86.com總第565期2014年第33期-----轉(zhuǎn)載須注名來源但可能會導(dǎo)致農(nóng)村與城鎮(zhèn)的收入差距加大，工商資本企業(yè)的利潤將會進(jìn)一步加大，而農(nóng)民的收入相對于工商資本企業(yè)的利潤來說不足以與之相比，城鄉(xiāng)收入不平衡，給農(nóng)村土地資本化的長期穩(wěn)定帶來威脅。第二，農(nóng)村土地資本化意味著農(nóng)村土地進(jìn)入市場，若市場發(fā)展?fàn)顩r差，農(nóng)民將面臨無收入或低收入，對其基本生活存在威脅，可能會導(dǎo)致收入不公平以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛等問題。

“村兩委”權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約機(jī)制?！按鍍晌笔峭苿有彺逋恋亓鬓D(zhuǎn)，引資入農(nóng)的積極推動者。但在土地流轉(zhuǎn)過程中，“村兩委”集中土地與企業(yè)進(jìn)行合同簽訂，直接決定流轉(zhuǎn)土地去向，以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配，流轉(zhuǎn)主體錯位，存在暗箱操作風(fēng)險。農(nóng)民提出公開農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際情況以及利益分配，以及征地去向，沒有得到回應(yīng)，并被誤解為泄漏村級機(jī)密?！按鍍晌睓?quán)力過大，沒有相關(guān)的組織對其權(quán)力進(jìn)行有效制約?！按鍍晌边\行不透明，沒有相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，促使其透明公開化。

農(nóng)民利益受損嚴(yán)重。作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一個主體，農(nóng)民在這一過程中處于一個弱勢的處境。在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，出現(xiàn)“以租代證”現(xiàn)象，村民與村集體簽訂合同中的一個條款“若國家或地方建設(shè)需要征用或征收該塊土地時，甲乙雙方應(yīng)無條件服從”，條款的規(guī)定存在農(nóng)民失去土地的風(fēng)險。并且出現(xiàn)強(qiáng)制征收土地，低價補(bǔ)償，違背農(nóng)民的意愿強(qiáng)迫農(nóng)民離開土地，農(nóng)民利益侵犯。

四、促進(jìn)小崗村土地流轉(zhuǎn)良性發(fā)展的建議

（一）健全促進(jìn)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)

建立一部關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的健全的法律， 我國關(guān)于規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律制度起步晚，法律法規(guī)規(guī)范內(nèi)容過于分散，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率與進(jìn)程。因此，將涉及關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)分散的法律法規(guī)整合為一部新的法律《中華人民共和國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，將承包經(jīng)營規(guī)則、流轉(zhuǎn)形式、農(nóng)民利益保障等關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的部分整合為一個整體，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，避免相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容矛盾等問題，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（二）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各項機(jī)制

改善土地流轉(zhuǎn)政策及設(shè)立進(jìn)入與退出監(jiān)管機(jī)制。土地政策應(yīng)強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的用途管制，對資本在農(nóng)村經(jīng)營不善，造成“圈地”浪費的，情況嚴(yán)重者，強(qiáng)令其退出并給予嚴(yán)格處罰乃至沒收，有效遏制“圈地”運動。安徽省農(nóng)委農(nóng)村經(jīng)營管理處副處長秦仲華建議，對于資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的甄選機(jī)制，特別是突出對其農(nóng)業(yè)經(jīng)營背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進(jìn)入，造成土地資源浪費和農(nóng)民利益受損。

完善流出土地流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益分配過程中，政府始終應(yīng)該發(fā)揮積極作用，要做好農(nóng)村土地資源信息系統(tǒng)、提供失地農(nóng)民生活基本保障、拓寬失地農(nóng)民的就業(yè)渠道等幾方面的配套工作。并完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，著重建立土地價格評價體系，因地制宜建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度，合同檔案管理制度以及合同糾紛調(diào)解仲裁制度。

組織“村兩委”監(jiān)督與制約機(jī)制?！按鍍晌痹谕恋亓鬓D(zhuǎn)中采用“包辦”政策，流轉(zhuǎn)主體錯位，農(nóng)民無權(quán)過問土地流轉(zhuǎn)實際價格以及用途，無監(jiān)督與制約機(jī)制規(guī)范其行為。因此，應(yīng)糾正“村兩委”只是作為中介組織，農(nóng)民作為流轉(zhuǎn)主體與承包商進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。并且要求“村兩委”事務(wù)公開化，組織監(jiān)督與制約小組，促使其工作透明合理。

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）