公共服務城鄉均等化研究

摘 要：“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。建立健全農村公共服務體系，促進基本公共服務均等化，是構建社會主義和諧社會、維護社會公平正義的迫切需要。

關鍵詞：公共服務；城鄉均等化

近年來，公共服務的供給與均等化問題得到政府前所未有的重視，特別是關乎民生的基本公共服務更是成為重點。一直以來，城市作為區域政治、經濟、社會活動中心，其基礎設施的建設和發展遠遠領先于農村。在每一次為調整經濟波動而采取的宏觀調控政策中，大量積極財政政策的資金發力點依然偏向于加強城市地區的基礎設施建設，即城市的基礎設施支出增長比例一直高于農村。

一、基礎設施公共服務的城鄉差距

當前我國城鄉之間的基礎設施公共服務，從經費投入、最基本的出行交通基礎設施、各項社會性基礎設施等方面都存在較大差距。

1.基礎設施投資的城鄉差距。基礎設施投資是指對基礎設施產業投入的各種資財和要素的價值量，最終通過對其投入的資金來衡量。基礎設施投資是形成基礎設施存量最為關鍵的因素，其投入差異直接導致的結果就是居民享受基礎設施公共服務的差異。以2010-2014年城市、縣城、建制鎮、鄉和農村5組數據的比較看，不論總體上還是在人均上，農村人口越集中的地區其基礎設施投資就越薄弱，即對農村的基礎設施投入最弱、其次是鄉和鎮，而投資最多的是城市，因此當前城鄉之間基礎設施公共服務供給差距巨大也就不足為奇。

2.交通基礎設施的城鄉差距。交通基礎設施最具有外溢性的特征，從表面看，我國交通設施通過鐵路、公路網絡的大量投資建設實現了全國大部分區域的覆蓋，似乎給城鄉居民的出行帶來了巨大方便。但實際上，大規模的鐵路升級改造（比如高鐵的大量投入）、省道、國道的路面改善、高速公路網的構建等等建設，真正受益的還是城市居民，而對農村居民受益最大的鄉鎮道路硬化比例還不高。另外從公共交通的運營角度看，城市之間形成了鐵路、高速公路、高等級公路縱貫相通的分布，然而對于鄉鎮，暫且不說火車站、長途汽車站基本位于城市地區，除了少數大城市周邊的城郊農村有運營少量的公交車外，絕大部分還在通過長途客運的方式運營，并且運營數量和運營時間的頻次都還極其有限，廣大農村居民相對于城市居民其出行還極為不便。

3.社會性基礎設施的城鄉差距。在基礎設施的改善上，隨著改革開放的深化，除了最基本的交通基礎設施外，城市地區在通訊、供水供電、城市綠化、污水垃圾處理等方面因為巨大的投入而迅速得到改善。而在農村地區，這些社會性基礎設施的發展還十分緩慢，缺水、缺電狀況依然普遍，村容綠化、污水處理等基礎設施更是稀缺，與城市相比差距更是巨大。雖然近幾年城鎮化、新農村建設政策的實施，農村的各項社會事業發展取得長足進步，尤其是東部經濟發達省份的農村地區，但中西部地區的廣大農村社會性基礎設施依然很落后。

二、基礎設施公共服務城鄉均等化分析

1.城鎮化有力推動城鄉基礎設施狀況改善。中國的基礎設施公共服務方面，以公路為例，已基本形成省際、城際之間較為密集的高等級公路、高速公路交錯的分布格局，這些公路的建成通過降低物流、時間等成本更好地促進了區域、地區間的經濟貿易、人員交流，但仔細分析，可以發現受益群體多為城市居民，農村居民仍然很難享受到這些優質基礎設施項目的收益。最為根本的，我以為，“提高城鎮化水平”的理念有利于政策制定者政策目標的下移，即更為細化，這樣將對財政較為窘困的縣鄉一級產生很大幫助，使他們有更多財力去改善鄉村基礎設施狀況。

2.實現基礎設施公共服務城鄉均等化的路徑選擇。建國初期“工業優先、城市優先”的戰略安排，從一開始城鄉基礎設施的差距就已經很明顯，到后來改革開放、市場化建設，城市始終作為區域政治、經濟、文化中心，其基礎設施建設大量的市場化運作，城鄉的基礎設施公共服務差距越來越大。從資金投入、最基本的交通基礎設施到社會性基礎設施等，城鄉之間都存在巨大差距。

三、加大對農村基礎設施的財政支出

基礎設施的城鄉差距從資金投入角度看，除了財政本身在城鄉基礎設施的投入力度不同外，市場化的投入機制也影響很大，但筆者看來，加大對農村基礎設施建設的財政投入是重中之重，然后才是其他的手段來輔以滿足。

1.加大政府的直接投資。在農村基礎設施的投入上，其特性要求主要要由政府承擔支出責任。理論上，那些公益性較強、居民“搭便車”心理較重的基礎設施，不宜采取通過市場提供的方式。例如農村公路的建設：村內道路可以通過對農民自籌資金的方式來投入建設，但鄉道和縣道，同樣為主要的農村公路，因為其外溢性，很難通過對農民籌資來投入，這時需要政府承擔起更多投入資金的責任，即以財政支出的方式來進行建設。由此，要加大政府以財政支出方式對農村基礎設施的直接投資。

2.加大對農村基礎設施投入的優惠安排。農村基礎設施的建設除加大政府財政投入外，還應尋求其他渠道來籌措資金，必須通過優惠措施安排來吸引資金。政府在農村基礎設施的建設上可以采取的優惠措施主要有稅收優惠和財政補貼。稅收優惠主要從供給方角度考慮，即對提供農村基礎設施的相關部門、企業在稅收上給予一定程度的減免優惠措施，以提高他們進行農村基礎設施建設的積極性。

3.明確農村基礎設施投入責任以中央政府為主。在目前基礎設施的投入機制上，既有財政投入、市場投入，又有自愿投入的方式，而政府可以控制的只有財政投入。在財政投入的問題上主要涉及各級政府的支出責任問題，筆者以為在當前背景下，農村基礎設施的建設應當以中央投入為主，地方投入為輔，即中央財政應承擔更大的支出責任。這是因為： 目前地方政府并沒有足夠的動力來提供農村基礎設施建設的資金，相反地，為了追求更大的財政創收，資金主要用于城市基礎設施的改善，通過城市經濟的更好發展和“招商引資”的擴大，促進稅收； 只有中央政府才有絕對的權威保障農村基礎設施建設的順利進行。在實踐中，如果其支出責任以地方政府為主，則地方政府官員更多地出于政績考慮還是會忽略對農村的投入，只有將支出責任提升到中央層面，才能有足夠的權威保證基層政府落實農村基礎設施的改善政策，改變農村基礎設施服務落后局面。

4.拓寬農村基礎設施建設融資渠道。我國的農村基礎設施即使以財政投入保障為主，但迫于國家財政收入有限，再加上廣泛的農村分布，想僅僅靠財政投入來縮小與城市基礎設施水平的巨大差距那將十分艱巨。由此在明確由中央政府承擔支出責任，用財政支出方式來確實保障農村基礎設施的建設外，應探尋更多的渠道以吸收更多資金投入到該領域。