美國(guó)食品安全監(jiān)管模式對(duì)中國(guó)食品安全監(jiān)管體系再造的啟示

摘 要：近年來(lái)，中國(guó)重大食品安全事故頻頻發(fā)生，食品安全現(xiàn)狀令人堪憂，食品安全監(jiān)管工作顯得尤為重要和迫切。通過(guò)對(duì)目前中國(guó)食品安全監(jiān)管存在的主要問(wèn)題和美國(guó)食品安全監(jiān)管模式進(jìn)行分析，期望找到解決中國(guó)食品安全問(wèn)題的途徑。

關(guān)鍵詞：食品安全;監(jiān)管體系;再造

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）31-0327-02

食品安全監(jiān)管屬于公共物品，由于食品市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管的市場(chǎng)失靈，這就需要政府以行政手段進(jìn)行干預(yù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的缺陷。

一、目前中國(guó)食品安全監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

多起食品安全事件接連發(fā)生，暴露出中國(guó)政府食品安全監(jiān)管仍存在的諸多問(wèn)題、漏洞和缺陷，具體分析如下：

從法律體系方面看，雖然中國(guó)頒布了《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等近 20 部法律，有《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等近40 部相關(guān)行政法規(guī)，但是這些法律法規(guī)體系出臺(tái)時(shí)是分段、分部門立法，缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性;有的法律法規(guī)沒(méi)有細(xì)節(jié)行規(guī)范配合，缺乏可操作性，有些相關(guān)的法規(guī)存在著相關(guān)交叉和矛盾等等問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們對(duì)食品安全問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深化，食品安全法律法規(guī)體系某些方面已不能適應(yīng)當(dāng)形勢(shì)發(fā)展需要，有待調(diào)整和改進(jìn)。

從食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系方面看，雖然中國(guó)已經(jīng)建立了食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1 965項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2 892項(xiàng)，但是這些標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏整體規(guī)劃，數(shù)量少，協(xié)調(diào)性差，內(nèi)容不完善，覆蓋面不夠廣，技術(shù)內(nèi)容落后、實(shí)用性不強(qiáng)、缺少科學(xué)依據(jù)，整體水平較低。另外，在方法上與國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)有較大差異，在國(guó)際上的可信度不高。

從監(jiān)管主體來(lái)看，中國(guó)食品安全監(jiān)管是多部門聯(lián)合監(jiān)管，包括衛(wèi)生、工商、交通部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家環(huán)保局等10多個(gè)部門，部門之間分工重疊、監(jiān)管職能分散，在日常監(jiān)管中，各單位往往各自為政，職能交叉、多頭檢查的現(xiàn)象大量存在，增加了行政成本，浪費(fèi)了國(guó)家有限的公共資源，降低了行政法效率。另外，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)食品安全進(jìn)行分段管理，監(jiān)管部門之間缺乏溝通和整合，這種條塊分割不利于對(duì)食品進(jìn)行全程質(zhì)量管理，出了食品安全事故，各個(gè)部門互相推諉，都不承擔(dān)責(zé)任。

從處罰力度上看，處罰過(guò)輕，違法成本極低，對(duì)違法犯罪沒(méi)有足夠的威懾力。 如《食品安全法》第84條明確規(guī)定：“違反本法規(guī)定，未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未經(jīng)許可生產(chǎn)食品添加劑的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足1萬(wàn)元的，并處2 000元以上5萬(wàn)元以下罰款;貨值金額1萬(wàn)元以上的，并處貨值金額五倍以上10倍以下罰款。”相對(duì)說(shuō)高額的違法收益，這點(diǎn)罰款微不足道，經(jīng)營(yíng)者愿意冒這個(gè)險(xiǎn)。另外，缺乏違法者退出機(jī)制，在吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后對(duì)責(zé)任人再次從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有進(jìn)行明確限制，這就導(dǎo)致今天違法經(jīng)營(yíng)者 被吊銷衛(wèi)生許可證，明天又換個(gè)方式申請(qǐng)開(kāi)業(yè)。因?yàn)榉傻耐亓](méi)有充分發(fā)揮，所以經(jīng)營(yíng)敢鋌而走險(xiǎn)，違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

二、美國(guó)食品安全監(jiān)管體系分析

美國(guó)的食品安全體系由完備的食品安全法律法規(guī)體系、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)、HACCP和NEISS食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范管理系統(tǒng)、食品可追溯系統(tǒng)、食品召回制度等構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各種食品“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控。

（一）食品安全法律法規(guī)體系完備

美國(guó)的食品安全法規(guī)被公認(rèn)為是較完備的法規(guī)體系，目前有以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》為核心，包括《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《蛋制品檢驗(yàn)法》等共七部法令，這些法律從一開(kāi)始就集中于食品供應(yīng)的不同領(lǐng)域，法規(guī)的制定是以危險(xiǎn)性分析和科學(xué)性為基礎(chǔ)，并擁有預(yù)防性的措施。這些法律法規(guī)覆蓋了所有食品，并為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序。美國(guó)食品安全的立法、執(zhí)法和司法過(guò)程中必須遵守一定的程序，并以法令的形式固定下來(lái)，國(guó)會(huì)和各州議會(huì)制定法律;政府部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，司法部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全糾紛裁決 。另外，美國(guó)重視程序正義，通過(guò)制定《行政程序法》等三部法案，確保食品安全相關(guān)法律法規(guī)在制定和執(zhí)行過(guò)程中被正確理解和適用。

（二）食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確、聯(lián)合監(jiān)管

美國(guó)聯(lián)邦政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有十幾個(gè)，其中食品藥品監(jiān)督管理局、食品安全檢驗(yàn)局、動(dòng)植物檢疫局和環(huán)境保護(hù)局是四個(gè)主要的職能部門。這些部門分類監(jiān)管、分工明確、權(quán)責(zé)分明，擁有相對(duì)自主獨(dú)立權(quán)，一種食品的全過(guò)程安全監(jiān)管工作只由一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，防止出現(xiàn)職能打架或出事后推諉扯皮現(xiàn)象。另外，1998年，美國(guó)成立了總統(tǒng)食品安全管制委員會(huì)，負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)全國(guó)的食品安全監(jiān)管工作。各食品安全監(jiān)管職能部門的負(fù)責(zé)人都是該委員會(huì)成員，它的監(jiān)管權(quán)力高度集中和統(tǒng)一，在協(xié)調(diào)、溝通、整合食品安全工作方面發(fā)揮了巨大作用。在委員會(huì)的協(xié)調(diào)下各機(jī)構(gòu)統(tǒng)一合作、協(xié)同監(jiān)管、這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置大大降低了行政成本、提高了行政效率，保證了美國(guó)食品安全監(jiān)管工作一直處于世界先進(jìn)水平。

（三）建立HACCP和NEISS系統(tǒng)，進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)防范管理

美國(guó)通過(guò)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和是風(fēng)險(xiǎn)管理兩個(gè)方面控制食品安全隱患，保障公眾的健康。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，建立了現(xiàn)代化的“危機(jī)分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系（HACCP），即以風(fēng)險(xiǎn)分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)作為新的風(fēng)險(xiǎn)管理工具。HACCP系統(tǒng)以預(yù)防為主，強(qiáng)調(diào)識(shí)別并預(yù)防食品污染的風(fēng)險(xiǎn)，使可能的、合理的潛在危害得到識(shí)別，減少病毒侵入食品生產(chǎn)鏈的機(jī)會(huì)，使食品生產(chǎn)對(duì)最終產(chǎn)品的檢驗(yàn)（即檢驗(yàn)是否有不合格產(chǎn)品）轉(zhuǎn)化為控制生產(chǎn)環(huán)節(jié)中潛在的危害（即預(yù)防不合格產(chǎn)品）。實(shí)踐表明實(shí)施HACCP體系能更有效地預(yù)防食品污染，對(duì)食品從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行有效的控制。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，采用國(guó)家電子傷害監(jiān)督系統(tǒng)（NEISS）系統(tǒng)收集數(shù)據(jù)。NEISS系統(tǒng)以全美國(guó)選定100家左右的醫(yī)院作為數(shù)據(jù)樣本，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，為食品安全事件的后續(xù)處理提供依據(jù)。

（四）建立食品可追溯系統(tǒng)及食品召回制度

食品可追溯性指的是在生產(chǎn)、加工及銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)中，對(duì)食品、飼料、食用性動(dòng)物及有可能成為食品或飼料組成成分的所有物質(zhì)的追溯或追蹤能力。它要求食品生產(chǎn)過(guò)程中記錄原料供應(yīng)商信息，當(dāng)食品出現(xiàn)安全問(wèn)題時(shí)可以找到源頭，防止食品安全問(wèn)題的擴(kuò)大，保護(hù)公眾的健康。2003年13月12日，美國(guó)美國(guó)食品與藥品管理局 要求在美國(guó)國(guó)內(nèi)從事生產(chǎn)、加工、包裝或動(dòng)物消費(fèi)的食品部門向其進(jìn)行登記，以便進(jìn)行食品安全跟蹤與追溯。

同時(shí)，美國(guó)建立了食品召回制度作為配套措施。食品召回制度召回的是離開(kāi)生產(chǎn)線進(jìn)入流通領(lǐng)域的缺陷食品，最終消費(fèi)品由食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和經(jīng)銷商承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)的食品召回制度是在政府行政部門的主導(dǎo)下進(jìn)行的，食品和藥物管理局和食品安全檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)具體實(shí)施。根據(jù)危害程度的不同，美國(guó)對(duì)食品召回分為三個(gè)等級(jí)，每一個(gè)等級(jí)做了非常詳細(xì)的說(shuō)明和規(guī)定。另外，美國(guó)食品召回方面有一套嚴(yán)格的召回程序，確保食品召回制度的嚴(yán)格執(zhí)行。

三、美國(guó)食品安全監(jiān)管對(duì)中國(guó)政府食品監(jiān)管再造的啟示

目前，中國(guó)食品安全面臨的形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，美國(guó)的高水平的食品監(jiān)管為構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的食品安全監(jiān)管體系提供了重要的借鑒意義。

（一）健全法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，加大違法處罰力度

對(duì)中國(guó)現(xiàn)有所有與食品類法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整、修訂及整合，出臺(tái)實(shí)施條例和細(xì)則，做好食品安全監(jiān)管配套建設(shè)，完善法律支撐體系，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。補(bǔ)充完善目前法律沒(méi)有明確規(guī)定而實(shí)踐又迫切需要的一些具體制度，如風(fēng)險(xiǎn)管理制度、食品召回制度、責(zé)任追究制度等，從而制定一個(gè)科學(xué)合理、可操作、系統(tǒng)全面、可操作性強(qiáng)的體系，逐步和國(guó)際社會(huì)接軌。在修訂食品衛(wèi)生法時(shí)，應(yīng)提高現(xiàn)有的食品安全處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)食品衛(wèi)生不法行為的處罰力度，加大追究刑事責(zé)任追究，提高法律的威懾力。另外，要結(jié)合中國(guó)情況，參照國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，制定、修改中國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，制定出種類齊全、科學(xué)合理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)體系，解決不同標(biāo)準(zhǔn)間沖突和重復(fù)的現(xiàn)象，對(duì)食品安全全過(guò)程監(jiān)制。

（二）成立國(guó)家食品安全委員會(huì)，建立分工明確、協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管機(jī)制

從美國(guó)情況來(lái)看，食品安全委員會(huì)很重要，因此建議中國(guó)成立食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)專門統(tǒng)一、組織、協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，把分散和交叉的職能重新整合，同時(shí)建立管理信息系統(tǒng)，促進(jìn)各機(jī)構(gòu)的信息共享和公開(kāi)。另外，合理劃分各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限，明確分工、職責(zé)分明，防止出現(xiàn)食品安全監(jiān)管錯(cuò)位、缺位和越位的現(xiàn)象。

（三）建立從“農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程監(jiān)控系統(tǒng)HACCP

HACCP確保食品在消費(fèi)的生產(chǎn)、加工、制造、儲(chǔ)藏和食用等過(guò)程中的安全，在危害識(shí)別、評(píng)價(jià)和控制方面是一種科學(xué)、合理和系統(tǒng)的方法。根據(jù)中國(guó)國(guó)情，加快出臺(tái)覆蓋各行業(yè)的HACcP指導(dǎo)原則和評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，還要開(kāi)展不同食品從原料采購(gòu)、產(chǎn)品加工、貯藏、運(yùn)輸、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的危害關(guān)鍵點(diǎn)分析進(jìn)行分析和評(píng)估，從而建立起完善的從“農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程監(jiān)控系統(tǒng)。

（四）建立食品可追溯系統(tǒng)，完善食品召回制度

2009年中國(guó)開(kāi)始實(shí)行食品召回制度，但是由于食品召回管理部門職能交叉重疊、食品安全標(biāo)準(zhǔn)無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，相應(yīng)的檢測(cè)技術(shù)手段和設(shè)備落后，缺乏快速反應(yīng)預(yù)警機(jī)制等配套措施，食品召回制度可操作性差。因此，完善食品召回制度，出了上述措施相配套外，最重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是建立食品可追溯系統(tǒng)。食品可追溯系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)食品從生產(chǎn)到銷售的每一個(gè)環(huán)節(jié)相互追查，完善的可追溯系統(tǒng)是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家食品召回制度有效實(shí)施的基礎(chǔ)，沒(méi)有一套行之有效的食品信息追溯系統(tǒng)，食品召回制度也很難發(fā)揮其應(yīng)有效應(yīng)。

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