失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策的缺陷及取向

摘 要：當(dāng)前失地農(nóng)民逐漸增多，失地農(nóng)民補(bǔ)償安置存在多種問(wèn)題，他們的生活得不到保障，給社會(huì)造成了巨大的不穩(wěn)定。社會(huì)保障是最有利于維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的安置方式。它有助于解決失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等問(wèn)題，有利于維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。分析當(dāng)前失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策的缺陷，并就失地農(nóng)民社會(huì)保障提出政策建議。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障;失地農(nóng)民;就業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）31-0034-02

引言

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，工業(yè)用地和城市建設(shè)用地需求擴(kuò)張，農(nóng)村被征用土地日漸增多，由于征地不當(dāng)而引起的社會(huì)矛盾已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮，失地農(nóng)民集體上訪，鬧事的現(xiàn)象層出不窮，這不僅對(duì)干群關(guān)系造成嚴(yán)重的影響，還導(dǎo)致政府現(xiàn)象受損，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不利。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，失去了土地，農(nóng)民就失去了一切。失地農(nóng)民失去土地，其生計(jì)成為最大的問(wèn)題。失地農(nóng)民的社會(huì)保障是基礎(chǔ)，然而，當(dāng)前對(duì)于失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償卻存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、分配不盡合理等多種突出問(wèn)題。又由于中國(guó)農(nóng)民缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，失去土地后，他們?cè)谏鐣?huì)上的競(jìng)爭(zhēng)能力十分有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)農(nóng)民集體上訪的案件中，有70%以上是因征地引發(fā)的，而且這種上訪具有明顯的組織性、群體性、對(duì)抗性和持久性。所以完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度研究，深入對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的研究，對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的建立和完善，具有極其重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策的缺陷

（一）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

首先，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。目前形成的土地征用價(jià)格，難以全面反映耕地本身的價(jià)值，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。其次，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升。但是，地方政府在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，并沒(méi)有考慮到增值因素。第三未能考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異對(duì)地價(jià)的影響。從實(shí)際情況看，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不管是低限還是高限，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以使失地農(nóng)民保持原有的收入水平，不足以彌補(bǔ)農(nóng)民因失去土地而帶來(lái)的機(jī)會(huì)損失。

（二）征地補(bǔ)償?shù)姆峙浜褪褂貌缓侠?/p>

在地方政府的實(shí)際工作中，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)歸屬的界定仍然難以明確。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般都認(rèn)為是所有權(quán)主體，但是在實(shí)際中，完全把經(jīng)營(yíng)、管理土地的義務(wù)交給了承包土地的農(nóng)民。農(nóng)民并沒(méi)有土地的所有權(quán)，只有使用權(quán)，享受土地所生產(chǎn)的出來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)函數(shù)是復(fù)雜的，其自身利益、政治原則的介入使得其可靠性并不確定。

從經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配的實(shí)證研究可以看到：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中政府獲得絕大多數(shù)土地收益，而農(nóng)民群體僅獲得一小部分。另外，作為財(cái)政預(yù)算外收入，土地出讓金本應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開(kāi)發(fā)，但由于其收入以及使用過(guò)程很不透明，事實(shí)上難以監(jiān)控，往往出現(xiàn)地方政府和開(kāi)發(fā)商合謀牟利并尋租的情況。

（三）土地的“低征高賣(mài)”對(duì)農(nóng)民造成嚴(yán)重侵害

在征地補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)實(shí)施過(guò)程中，政府作為土地使用權(quán)和征地者的分配角色，將會(huì)盡可能地將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降到最低，以減少自己的征地?fù)p失，再以過(guò)高的價(jià)格將土地出讓獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益和財(cái)政收入。部分基層政府在土地出讓過(guò)程中，存在先征后返、空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，甚至還存在未批先供，私吞土地出讓金的現(xiàn)象。在很多地方，地方政府將土地底價(jià)從農(nóng)民手中征回，再以高價(jià)賣(mài)給開(kāi)放商，農(nóng)民的利益受到傷害。部分的地方政府企業(yè)化、經(jīng)濟(jì)化的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，政府征地有很多都并非出于公共利益的需要，而是用于自己投資，部分地方政府在征地過(guò)程中已經(jīng)儼然成為了利益主體。

這種低價(jià)進(jìn)、高價(jià)出的行為，明顯就是地方政府與農(nóng)民在爭(zhēng)奪權(quán)益。一些地方政府利用所謂的“社會(huì)發(fā)展”等公共福利為幌子堂而皇之地大肆征地，把土地視為“第二錢(qián)袋子”，以地生財(cái)，完全不顧農(nóng)民的利益大有所在。一方面以盡可能低地補(bǔ)償費(fèi)用征收土地;另一方面以高于市場(chǎng)均衡價(jià)格的價(jià)格出售土地的使用權(quán)，從中牟利。某些地方政府確以經(jīng)濟(jì)人的身份參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，謀求自身利益的最大化。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障的政策取向

（一）以安置失地農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)成本為依據(jù)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

因征地而失去土地的農(nóng)民，是徹底城市化了的農(nóng)民，其生產(chǎn)和生活方式也必然會(huì)完成城市化過(guò)程。因此補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)就不能再按照其歷史上的生產(chǎn)以及生活的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定，而應(yīng)該根據(jù)社會(huì)的發(fā)展按照土地的成本來(lái)確定。為滿(mǎn)足失地農(nóng)民的可持續(xù)性生計(jì)需要，征地補(bǔ)償安置以及社會(huì)保障應(yīng)該考慮的因素主要有：就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、生活費(fèi)用、住房、社會(huì)保障、土地的增值利益等方面;一些地方在確定農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，開(kāi)始考慮人均耕地、地類(lèi)、土地區(qū)位、狀況、該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因子對(duì)于征地費(fèi)用的確定具有啟示意義。如征地的補(bǔ)償安置費(fèi)用不是按照土地原用途來(lái)測(cè)算，也不是完全按照土地未來(lái)用途來(lái)測(cè)算，而是按照失地的土地價(jià)格確定的。而土地價(jià)格則是按照失地農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)安置成本來(lái)確定。對(duì)非征地而言，其價(jià)格則應(yīng)該按照土地的產(chǎn)出率和承載能力來(lái)確定。現(xiàn)實(shí)中，土地價(jià)格的確定應(yīng)該是一個(gè)完全市場(chǎng)化的行為過(guò)程，應(yīng)該是一個(gè)以人為本和以民為本的實(shí)踐活動(dòng)。

（二）確立確立“就業(yè)優(yōu)先”的政策目標(biāo)

就業(yè)是民生之本，失地農(nóng)民的生活安置、社會(huì)保障安置不應(yīng)該僅僅寄期望于單純的土地安置補(bǔ)償，從可持續(xù)性生計(jì)角度考慮，還應(yīng)該立足于農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，變被動(dòng)的補(bǔ)償安置為積極的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，但征地的補(bǔ)償安置是失地農(nóng)民進(jìn)入城市再就業(yè)、再創(chuàng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，不僅應(yīng)把失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置與失地農(nóng)民的就業(yè)以及創(chuàng)業(yè)成本加以聯(lián)系，而且要將失地農(nóng)民的可持續(xù)性生計(jì)放在第一位，以滿(mǎn)足其可持續(xù)性生計(jì)的需要，按照社會(huì)化發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向要求，滿(mǎn)足失地農(nóng)民的生活以及生產(chǎn)需要。

（三）重點(diǎn)突出社會(huì)保障安置

目前各地征地安置方式單一，主要采用貨幣安置方式，往往難以長(zhǎng)期有效地解決失地農(nóng)民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問(wèn)題，更難一勞永逸地解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，而社會(huì)保障安置則有助于解決上述問(wèn)題。

從社會(huì)保障安置看，用征用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，有利于解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。實(shí)踐中，社會(huì)保障安置是在征地補(bǔ)償中，不再向失地村集體和農(nóng)民個(gè)人支付土地補(bǔ)償和安置費(fèi)用，而是核定農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，將費(fèi)用列入勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)設(shè)立的“安置費(fèi)”專(zhuān)戶(hù)，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)與失地農(nóng)民簽訂安置協(xié)議，對(duì)符合繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)條件的失地農(nóng)民，為其設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，達(dá)到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。在目前政策條件下，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障系統(tǒng)，雖然會(huì)增加社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，但從妥善安置失地農(nóng)民的需要出發(fā)，對(duì)其土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)進(jìn)行合理規(guī)劃，及時(shí)將其納入社會(huì)保險(xiǎn)體系應(yīng)該是最佳的政策選擇。

（四）按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求完善失地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本建立，政府、用地單位和農(nóng)民之間的“交換”越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在現(xiàn)行政策空間下，政府、用地單位也越來(lái)越難以承擔(dān)起妥善安置失地農(nóng)民的職責(zé)。其原因在于，原來(lái)由國(guó)家包攬失地農(nóng)民生活、就業(yè)和保障的征地行為，現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始市場(chǎng)化。市場(chǎng)規(guī)則開(kāi)始支配征地行為的結(jié)果，使原來(lái)有效的政策措施基本失效。要妥善安置失地農(nóng)民，必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，完善現(xiàn)行征地制度。

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[責(zé)任編輯 " 吳高君]