失地農民補償安置政策的缺陷及取向

摘 要：當前失地農民逐漸增多，失地農民補償安置存在多種問題，他們的生活得不到保障，給社會造成了巨大的不穩(wěn)定。社會保障是最有利于維護失地農民權益的安置方式。它有助于解決失地農民的基本生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等問題，有利于維護失地農民權益。分析當前失地農民補償安置政策的缺陷，并就失地農民社會保障提出政策建議。

關鍵詞：社會保障;失地農民;就業(yè)

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0034-02

引言

隨著中國經濟的快速發(fā)展，城市化進程的不斷推進，工業(yè)用地和城市建設用地需求擴張，農村被征用土地日漸增多，由于征地不當而引起的社會矛盾已經屢見不鮮，失地農民集體上訪，鬧事的現(xiàn)象層出不窮，這不僅對干群關系造成嚴重的影響，還導致政府現(xiàn)象受損，對于地方經濟社會發(fā)展不利。土地是農民賴以生存的基礎，失去了土地，農民就失去了一切。失地農民失去土地，其生計成為最大的問題。失地農民的社會保障是基礎，然而，當前對于失地農民的安置補償卻存在著補償標準過低、分配不盡合理等多種突出問題。又由于中國農民缺少受教育和培訓的機會，失去土地后，他們在社會上的競爭能力十分有限。據(jù)統(tǒng)計，在中國農民集體上訪的案件中，有70%以上是因征地引發(fā)的，而且這種上訪具有明顯的組織性、群體性、對抗性和持久性。所以完善失地農民的社會保障制度研究，深入對失地農民社會保障制度的研究，對失地農民社會保障制度的建立和完善，具有極其重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、當前失地農民補償安置政策的缺陷

（一）征地補償標準過低

首先，以產值作為征地補償標準不盡合理。目前形成的土地征用價格，難以全面反映耕地本身的價值，征地補償標準過低。其次，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，地方政府在制定補償標準的時候，并沒有考慮到增值因素。第三未能考慮地區(qū)經濟發(fā)展水平差異對地價的影響。從實際情況看，現(xiàn)行征地補償標準，不管是低限還是高限，都遠遠不足以使失地農民保持原有的收入水平，不足以彌補農民因失去土地而帶來的機會損失。

（二）征地補償?shù)姆峙浜褪褂貌缓侠?/p>

在地方政府的實際工作中，土地財產權和所有權歸屬的界定仍然難以明確。農村集體經濟組織一般都認為是所有權主體，但是在實際中，完全把經營、管理土地的義務交給了承包土地的農民。農民并沒有土地的所有權，只有使用權，享受土地所生產的出來的經濟利益。農村集體經濟組織的目標函數(shù)是復雜的，其自身利益、政治原則的介入使得其可靠性并不確定。

從經濟落后地區(qū)和經濟發(fā)達地區(qū)土地農轉非收益分配的實證研究可以看到：土地農轉非過程中政府獲得絕大多數(shù)土地收益，而農民群體僅獲得一小部分。另外，作為財政預算外收入，土地出讓金本應專項用于城市基礎設施建設和開發(fā)，但由于其收入以及使用過程很不透明，事實上難以監(jiān)控，往往出現(xiàn)地方政府和開發(fā)商合謀牟利并尋租的情況。

（三）土地的“低征高賣”對農民造成嚴重侵害

在征地補償制度的設計實施過程中，政府作為土地使用權和征地者的分配角色，將會盡可能地將補償標準降到最低，以減少自己的征地損失，再以過高的價格將土地出讓獲得一定的經濟利益和財政收入。部分基層政府在土地出讓過程中，存在先征后返、空轉的現(xiàn)象，甚至還存在未批先供，私吞土地出讓金的現(xiàn)象。在很多地方，地方政府將土地底價從農民手中征回，再以高價賣給開放商，農民的利益受到傷害。部分的地方政府企業(yè)化、經濟化的現(xiàn)象十分嚴重，政府征地有很多都并非出于公共利益的需要，而是用于自己投資，部分地方政府在征地過程中已經儼然成為了利益主體。

這種低價進、高價出的行為，明顯就是地方政府與農民在爭奪權益。一些地方政府利用所謂的“社會發(fā)展”等公共福利為幌子堂而皇之地大肆征地，把土地視為“第二錢袋子”，以地生財，完全不顧農民的利益大有所在。一方面以盡可能低地補償費用征收土地;另一方面以高于市場均衡價格的價格出售土地的使用權，從中牟利。某些地方政府確以經濟人的身份參與市場經濟活動，謀求自身利益的最大化。

二、失地農民社會保障的政策取向

（一）以安置失地農民的實際社會成本為依據(jù)制定補償標準

因征地而失去土地的農民，是徹底城市化了的農民，其生產和生活方式也必然會完成城市化過程。因此補償安置標準就不能再按照其歷史上的生產以及生活的標準來確定，而應該根據(jù)社會的發(fā)展按照土地的成本來確定。為滿足失地農民的可持續(xù)性生計需要，征地補償安置以及社會保障應該考慮的因素主要有：就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、生活費用、住房、社會保障、土地的增值利益等方面;一些地方在確定農民的征地補償標準時，開始考慮人均耕地、地類、土地區(qū)位、狀況、該地區(qū)經濟發(fā)展水平等綜合因子對于征地費用的確定具有啟示意義。如征地的補償安置費用不是按照土地原用途來測算，也不是完全按照土地未來用途來測算，而是按照失地的土地價格確定的。而土地價格則是按照失地農民的實際社會安置成本來確定。對非征地而言，其價格則應該按照土地的產出率和承載能力來確定。現(xiàn)實中，土地價格的確定應該是一個完全市場化的行為過程，應該是一個以人為本和以民為本的實踐活動。

（二）確立確立“就業(yè)優(yōu)先”的政策目標

就業(yè)是民生之本，失地農民的生活安置、社會保障安置不應該僅僅寄期望于單純的土地安置補償，從可持續(xù)性生計角度考慮，還應該立足于農民的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，變被動的補償安置為積極的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，但征地的補償安置是失地農民進入城市再就業(yè)、再創(chuàng)業(yè)的重要物質基礎。為此，不僅應把失地農民的補償安置與失地農民的就業(yè)以及創(chuàng)業(yè)成本加以聯(lián)系，而且要將失地農民的可持續(xù)性生計放在第一位，以滿足其可持續(xù)性生計的需要，按照社會化發(fā)展和市場經濟的發(fā)展方向要求，滿足失地農民的生活以及生產需要。

（三）重點突出社會保障安置

目前各地征地安置方式單一，主要采用貨幣安置方式，往往難以長期有效地解決失地農民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，更難一勞永逸地解決失地農民的后顧之憂，而社會保障安置則有助于解決上述問題。

從社會保障安置看，用征用土地補償費和安置補助費購買養(yǎng)老保險，逐步將失地農民納入社會保障體系，有利于解決失地農民的后顧之憂。實踐中，社會保障安置是在征地補償中，不再向失地村集體和農民個人支付土地補償和安置費用，而是核定農轉非人員，將費用列入勞動和社會保障部門設立的“安置費”專戶，由勞動和社會保障部門與失地農民簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費條件的失地農民，為其設立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。在目前政策條件下，將失地農民納入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)，雖然會增加社會保障負擔，但從妥善安置失地農民的需要出發(fā)，對其土地補償費和安置補助費進行合理規(guī)劃，及時將其納入社會保險體系應該是最佳的政策選擇。

（四）按市場經濟要求完善失地農民補償安置制度

改革開放以來，特別是隨著社會主義市場經濟體制的基本建立，政府、用地單位和農民之間的“交換”越來越不適應市場經濟發(fā)展的要求。在現(xiàn)行政策空間下，政府、用地單位也越來越難以承擔起妥善安置失地農民的職責。其原因在于，原來由國家包攬失地農民生活、就業(yè)和保障的征地行為，現(xiàn)在已經開始市場化。市場規(guī)則開始支配征地行為的結果，使原來有效的政策措施基本失效。要妥善安置失地農民，必須按照市場經濟發(fā)展的要求，完善現(xiàn)行征地制度。

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[責任編輯 " 吳高君]