環境群體性事件的成因及治理對策研究

摘 要：近年來，隨著中國經濟轉型、社會轉軌的逐步推進，各類社會矛盾和沖突日益凸顯，由此誘發的群體性事件頻發，其中環境群體性事件已與違法征地拆遷、勞資糾紛一樣成為三大群體性事件之一，成為抑制社會和諧與穩定的重要因素。因此，探究環境群體性事件的成因并提出相應的治理對策，對于提高政府公信力與政府形象，促進社會的和諧與穩定具有重要意義。

關鍵詞：環境群體性事件；成因；治理對策

中圖分類號：D669.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）02-0233-02

一、環境群體性事件現狀

當前，中國正處于經濟轉型、社會轉軌的關鍵時期，各類矛盾和沖突日益凸顯，因各種誘因引發的群體性事件數量不斷增多，已成為抑制社會和諧與穩定的關鍵因素。當前，環境群體性事件已與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，成為三大社會群體性事件之一，成為社會發展中的一項不可忽視的不和諧內容。權威數據顯示，自1996年以來，中國環境群體性事件一直保持年均29%的增速，重特大環境事件高發頻發。2005年以來，環保部直接接報處置的事件達到927起，其中，重特大事件72起。2011年重大事件比2010年同期增長120%，特別是重金屬和危險化學品突發環境事件呈高發態勢。2012年以來，又爆發了包括四川什邡鉬銅項目、浙江啟東排污入海工程、寧波鎮海PX項目在內的3起引發社會廣泛關注的環境群體性事件。環保部部長周生賢在十八大記者會上指出，當前，中國正處于環境敏感期。環境群體性事件的發生，不僅暴露出各級政府尤其是基層政府的治理能力低下，也在一定程度上透支了各級政府的公信力，降低了各級政府的合法性。因此，探究環境群體性事件發生的成因并找出相應的治理對策，提高各級政府的社會治理能力，預防環境群體性事件的發生，維護各級政府的公信力，提高各級政府形象，是擺在各級政府以及學界面前的重大課題。

二、環境群體性事件爆發的成因

（一）唯GDP的政績觀

我國雖然建立了社會主義市場經濟體制，但是“我國現有的行政管理體制仍然存在許多弊端，地方政府主導發展的模式仍然沒有根本改變，經濟增長仍然是考核政績的主要指標，地方政府為了眼前的政績，片面追求GDP增長不惜過度地付出環境代價”。在經濟發展過程中，尤其在引進重金屬、化工等可能危害環境的重大項目時，在涉及到企業投資項目的選址、審批、征地和建設等問題，各級政府官員將經濟效益以及由此帶來的GDP增長置于價值觀體系的第一位，忽視可能帶來的環境風險，這種“先經濟發展后環境治理”的發展模式容易侵害公眾的環境生存權、發展權和健康權，公眾在表達環境保護訴求未果的情況下通過導火索易容易導致環境群體性事件的發生。

（二）決策缺乏科學性與民主性

各級政府制定涉及侵害公眾生命權、健康權風險等重大環境決策的過程是封閉的，沒有讓各類利益相關群體參與進來，以表達自身的意見與訴求、維護自身合法權益；尤其是在環境風險評估的過程中存在弄虛作假的行為，在尚未真正征求利益相關群體意見的情況下，僅從經濟效益角度考慮就做出了相應的環境風險評估報告。環境決策缺乏科學性與民主性容易侵害公眾的生存權、健康權，導致公眾不滿、憤怒情緒日益增長，在法定的利益訴求渠道不暢情況下極易采取偏激的手段表達自身訴求、維護自身權益。

（三）信息公開不及時、不透明

各級政府在做出可能對環境造成污染的重大決策過程中，沒有及時向公眾公開相應信息，包括該項目的基本信息、可能造成的環境污染以及預防、應急等配套方案，也沒有征求公眾的意見，侵害了公眾的知情權、參與權，在政府權威信息不及時、不透明的情況下，容易導致小道消息快速傳播，造成公眾的環境恐慌心理不斷潛滋暗長，進而可能采取偏激甚至暴力的手段表達自身訴求，導致環境群體性事件的發生。

（四）利益訴求渠道不暢

暢通的利益訴求渠道是公眾發泄不滿、表達訴求、維護自身權益的重要途徑，其對維護社會和諧與穩定、提高政府公信力的重要性不言而喻。當前，可能或正在遭受環境污染的公眾在表達自身訴求、維護自身利益的過程中存在渠道不暢的問題。例如，對于信訪制度而言，由于其自身只有受理與轉送有權部門的權力而沒有處理的權力，導致矛盾和沖突無法及時解決，矛盾積累到一定程度在導火索下容易產生環境群體性事件。再如，作為重要的利益訴求渠道之一，司法部門常常因為環境問題過于敏感而拒絕受理相應案件，暴露出司法部門在履行自身職能的獨立性方面仍然是一大難題。

（五）官民之間的溝通不夠

環境群體性事件的頻發，凸顯出在出臺可能影響環境的公共決策過程中，各級政府與公眾的溝通嚴重不足，尤其是在前期確定政策議題或者立項的過程中，通過網站、微博、電視等各種渠道與公眾進行溝通不夠，導致公眾一談環境項目就色變，對環境項目產生誤解，也使得各級政府的公信力下降；導致在公共決策出臺的后期公眾的強烈抵制，甚至采取偏激手段表達環境訴求，以至環境群體性事件的發生。

三、預防環境群體性事件的對策

（一）樹立以人為本的執政理念

十八大報告指出，必須更加自覺地把以人為本作為深入貫徹落實科學發展觀的核心立場，始終把實現好、維護好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點。按照社會契約論的觀點，政府的權力是由公眾授予的，政府是社會公眾的仆人，在進行行政管理活動的過程中必須樹立以人為本的執政理念，在做出影響公眾生存權、發展權、健康權的環境公共決策時，須將經濟發展和公共利益放在同等重要的位置，維護公眾切身利益，以預防環境群體性事件的發生。

（二）改變“唯GDP的政績觀”

各級政府須將環境保護指標納入政府官員的績效考核體系中，引起各級政府官員保護環境、維護公眾健康權、發展權的重視。同時，可將公眾納入政府官員績效考核的主體之一，從而使得各級政府官員在經濟發展過程中尤其是做出可能造成環境污染的公共決策時，不再漠視公眾的利益訴求，能夠做到慎重決策，防止環境群體性事件的發生。

（三）健全決策機制

十八大報告指出，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。各級政府在做出事關公眾環境利益的公共決策之前，應該通過新聞媒介、網絡以及深入基層公眾中等多種渠道進行調研，廣泛征求各階層的意見和建議，尤其是與公共決策相關的直接利益群體的意見。另外，各級政府應通過建立聽證會、民意測驗等制度開放公共決策進程，確保公眾的參與權與表達權。在此基礎上及時解決各類矛盾和沖突，將環境群體性事件的發生扼殺在萌芽之中。

（四）加強信息公開與透明

各級政府在做出化工、重金屬等可能造成環境污染的立項決策過程中，必須及時將相關信息向公眾公開，包括項目基本信息以及由此帶來的經濟效益，可能造成的環境污染以及解決方案，促進官民溝通，強化誠信政府形象，使得矛盾和沖突能夠在法定、理性的渠道下能以解決，預防環境群體性事件的發生。

（五）暢通利益訴求渠道

“一般來說，較暢通的理性化溝通渠道與較高程度的政治穩定之間有著深刻的內在聯系。”各級政府在進行行政管理活動的過程中，尤其是做出可能造成環境污染的公共決策時，必須暢通利益訴求渠道，使公眾的意見和建議及時傳達到相應有權部門，從而使得沖突和矛盾得到及時化解，防止環境群體性事件的爆發。例如，對于信訪制度而言，“目前，最切實可行的辦法就是將信訪局與同級人大的信訪部門合并至人大，這樣就把信訪機構設置到了權力機關中，使之成為權力機構中的一個專職部門，擁有一定的實權，從而提升信訪工作的權威性。”

（六）建立健全環境影響社會穩定風險評估機制

2010年，國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》指出，“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。”這就要求各級政府應建立健全環境影響社會穩定風險評估機制，對于做出影響環境的重大決策所產生的政治效應、社會效應進行社會穩定風險評估，根據評估結果慎重做出相應決策，防止公眾與政府間直接矛盾的產生，從而預防環境群體性事件的發生，維護各級政府的公信力以及合法性。

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[責任編輯 仲 琪]