我國地方政府債務管理的問題及對策

摘 要：由于地方政府債務規模不斷擴大，債務管理過程中存在的問題日益凸顯。在闡述地方政府債務規模及結構的基礎上，提出地方政府債務管理中存在的問題，并有針對性地提出加強地方政府債務管理的具體建議。

關鍵詞：地方政府；政府債務；債務管理

中圖分類號： F810.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）02-0239-02

一、我國地方政府債務現狀

（一）地方政府債務規模

根據審計署2011年3月—5月對31個省和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府債務的債務情況的審計結果。截至2010年底，全國地方政府債務余額107 174.91億元，其中，政府負有償還責任的債務67 109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有負債23 369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16 695.66億元，占15.58%。

根據審計署2012年11月—2013年2月對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區，共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務的審計結果。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38 475.81億元，較2010年增加4 409.81億元，增長12.94%。其中：政府負有償還責任的債務18 437.10億元，占47.92%；政府負有擔保責任的或有負債9 079.02億元，占23.60%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務10 959.69億元，占28.48%。

（二）地方政府債務結構

截至2010年底，融資平臺公司債務余額49 710.68億元，占46.38%；地方政府部門和機構債務余額24 975.59億元，占23.30%；經費補助事業單位債務余額17 190.25億元，占16.04%；公用事業單位債務余額2 498.28億元占2.33%；其他單位債務余額12 800.11億元，占11.94%。

截至2012年底債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。融資平臺公司和其他單位債務余額增長較大，分別比2010年增加3 227.34億元和1 295.72億元，增長比率分別為22.50%和32.42%[1]。

二、地方政府債務管理存在的問題

（一）舉債主體混亂

由《全國地方政府性債務審計結果》可以看出，地方政府債務的舉債主體呈現多元化。不僅包括地方政府部門和機構，還包括融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位等。2010年底，全國地方融資平臺公司多達6 576家，其債務余額高達49 710.68億元，占債務總額的46.38%。2012年底，融資平臺公司的債務余額仍然高達45.67%。理論上，地方政府債務的舉債主體應該只是各級地方政府的財政部門；而現實中，我國地方政府債務的舉債主體卻包含多種形式，舉債主體多且混亂。這種多主體不透明的局面給控制地方政府債務規模和確定地方債務償還責任等方面造成了困難[2]。

（二）債務資金使用不當

由于對部分債務投資項目缺乏科學論證，未謹慎考慮債務投資項目的可行性和經濟效益，致使建成后的債務項目無法投入使用、使用效率不高或項目收益達不到預期等，從而造成債務資金使用效率不高和浪費的現象。一些地方和單位違規使用債務資金，將其違規投入到資本市場、房地產市場或用于修建樓堂館所；部分單位甚至違反國家產業政策，將債務資金投向“兩高一剩”（高能耗、高污染、產能過剩）、低水平重復建設項目上[3]。

（三）債務償還機制欠缺

目前，我國地方政府債務的償還主要依靠土地出讓收入。2010年底，地方政府負有直接償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25 473.51億元[3]。然而，一旦地價下降，地方政府所能獲得的土地出讓收入也必將受到影響，地方政府債務的償還難以得到保證。同時，我國大部分地區都沒有建立真正意義上的償債基金和還貸準備金制度[4]。截至2010年底，在32個省級政府中，有14個未建立政府性債務還貸準備金制度；即便在建立了還貸準備金的一些地區，也存在隨意存取還債準備金的現象。

（四）債務監督缺失

我國地方政府債務管理中存在各種問題凸顯了人大在地方政府債務監督方面的缺位。鑒于我國人民代表大會制度的根本政治制度屬性，人大對地方政府債務的監督，理應成為對地方政府債務約束機制中最具正當性的、最基礎的舉措。但目前，人大還未設置專門的地方債務監督機構，相關的財政監督工作都是由人大的財經委員會負責的，而財經委員會的人員不足且監督工作范圍廣泛，導致其對地方政府債務的監督不足，無法真正有效地起到監督作用，使得債務風險不能得到及時防范和化解。

三、地方政府債務管理問題的對策建議

（一）賦予地方政府舉債權

賦予地方政府舉債權可以使地方政府債務的舉債主體規范化。賦予地方政府舉債權的前提條件就是要破除一些法律障礙，否則地方政府舉債將無從談起。因此，應當修改《預算法》，從而以法律的形式保障地方政府發債的權力，并規范其發債行為。應刪除《預算法》中“除法律和國務院文件另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”的內容，增加賦予地方政府舉債的相關內容，為地方政府舉債提供法律保障。

（二）提高債務資金使用效率

馬斯格雷夫的地方政府債務“黃金規則”指出，除短期債務外，地方政府債務只能用于基礎性和公益性投資項目支出，不能用于彌補地方政府經常性預算缺口。在遵循“黃金規則”和借鑒國際做法的基礎上，我國應嚴格限制地方政府債務用途。規定地方政府債務資金只能用于地區基礎設施建設和公共事業項目等資本性支出，不得用于經常性支出。地方政府應組織相關人員對債務資金投資項目的可行性與科學性進行充分論證，確保債務資金的恰當使用。同時，地方政府債務管理部門應對債務資金的使用情況進行嚴格的監督管理，確保用款單位嚴格按規定用途使用債務資金。

（三）建立債務償還機制

在現今條件還不太成熟的情況下，地方政府可以先設立綜合償債基金，然后在債務管理環境較成熟時，再逐步向專項償債基金轉變。同時，由于地方政府債務償還的主要來源是土地出讓金收入，但考慮到目前的房地長行業的形勢，在長期來看，僅僅依靠土地出讓金收入將無法保證地方政府債務的及時足額償還。因此，應分多渠道、按一定比例提取償債基金，從而保證償債資金的穩定性。

（四）完善債務監督體系

將地方政府債務納入預算，使得債務的舉借等須經過人大的審批并接受人大的監督。這樣可以約束地方政府的債務行為，使地方政府債務管理更加規范和法制化。國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》中就提出要把地方政府債務收支納入預算管理，從而使地方政府債務管理更加規范化。

將地方政府債務納入預算后，政府預算則由一般收支預算和債務預算兩部分構成。政府直接債務應在債務預算主表中反映，而或有負債也應在債務預算的附表中予以列示，債務預算的內容應該包括債務資金和償還資金兩部分。首先，債務資金的預算內容包括債務資金的來源和去向；其次，償還資金的預算內容包括債務資金的來源和支出。

參考文獻：

[1] 審計署辦公廳.2013年第24號：36個地方政府本級政府性債務審計結果[R].2013.

[2] 魏倫通.地方政府債務膨脹原因及風險分析[J].北方經濟，2012，（7）：8-9.

[3] 審計署辦公廳.2011年第35號：全國地方政府性債務審計結果[R].2011.

[4] 張雯，李妍.我國地方政府債務風險及其防范措施[J].經濟研究導刊，2012，（32）：83-85.

Problems and Countermeasures of the local government debt management in China

LI Bing-kun，LI Shan-shan

（Finance and public administration college，Harbin Commerce University，Harbin 150028，China）

Abstract：Because of the local government debt scale is continually expanding，have debt problems in the management of increasingly prominent. In the basis of the local government debt scale and structure，and puts forward the existing problems in the management of local government debt，and puts forward some specific suggestions to enhance the local government debt management.

Key words：local government；government debt；debt management

[責任編輯 高惠琦]