中原經濟區立法協調機制建立的理論基礎

摘 要：通過對中原經濟區5個省份立法活動的調查分析，發現中原經濟區內確實存在立法沖突的狀況，中原經濟區立法協調機制有建立的必要性。中原經濟區立法協調機制建立的理論基礎在于，首先，中原區域經濟一體化；其次，行政區劃和利益主體保持不變；最后，中央和地方立法機關職責權限的分工。

關鍵詞：中原經濟區；立法；協調；機制

中圖分類號：D926 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）02-0061-02

一、中原經濟區立法活動現狀

為了解中原經濟區的立法活動的現狀，筆者精心設計了調查問卷，到中原經濟區的5個省份進行了調查。通過問卷調查了下下問題。問題一：你知道中原經濟區地方性法規規定有不一致的情況嗎？67%選擇知道；14%選擇不知道；12%選擇很少了解；7%選擇不好說。問題二：你認為中央立法機關的立法活動能夠滿足中原經濟區發展的要求嗎？73%選擇不能；12%選擇可以；10%選擇可以，但會遇到困難；5%選擇不好說。問題三：你認為在中原經濟區建立區域立法機關可行嗎？8%選擇可行；76%選擇沒有可操作性；11%選擇可行，但會遇到困難；5%選擇不好說。問題四：你認為中原經濟區應推進和擴大公眾參與立法活動嗎？60%選擇應該；6%選擇沒有可操作性；27%選擇應該，但會遇到困難；7%選擇不好說。問題五：你認為中原經濟區立法應建立公眾評價機制嗎？52%選擇應該；14%選擇沒有可操作性；26%選擇應該，但會遇到困難；8%選擇不好說。問題六：你認為在中原經濟區應定期進行立法清理工作嗎？46%選擇應該；16%選擇沒有可操作性；34%選擇應該，但會遇到困難；4%選擇不好說。問題七：你認為應該成立中原經濟區立法協調委員會嗎？53%選擇應該；9%選擇沒有可操作性；31%選擇應該，但會遇到困難；7%選擇不好說。問題八：你認為在中原經濟區建立地方立法交叉備案制度可行嗎？48%選擇可行；9%選擇沒有可操作性；37%選擇可行，但會遇到困難；6%選擇不好說。問題九：你認為應加強中央立法機關對地方立法的備案審查嗎？54%選擇應該；11%選擇沒有可操作性；33%選擇應該，但會遇到困難；2%選擇不好說。問題十：你認為搭建中原經濟區立法信息交流平臺可行嗎？62%選擇可行；22%選擇可行，但會遇到困難；11%選擇沒有可操作性；5%選擇不好說。

從統計的結果來看，大部分人認為，中原經濟區內立法狀況存在著不一致的情況，中央立法機關的立法活動無法滿足中原經濟區發展的要求。在中原經濟區內建立一個統一的區域立法機關不具有現實可操作性，建立立法協調委員會是切實可行的。中原經濟區應推進和擴大公眾參與立法活動，建立公眾評價機制，定期進行立法清理工作，建立地方立法交叉備案制度。應加強中央立法機關對地方立法的備案審查和搭建中原經濟區立法信息交流平臺。

二、中原經濟區立法協調機制建立的理論基礎

（一）中原區域經濟一體化

區域經濟一體化，指稱的是按照自然地域經濟內在聯系、商品流向、民族文化傳統以及社會發展需要而形成為區域經濟的聯合體。區域經濟一體化同時也是建立在區域分工與協作基礎上，通過生產要素的區域流動，推動區域經濟整體協調發展的過程。中原經濟區域一體化，使得中原經濟區經濟對外形成不可分割的團結合作關系，對內則形成一種相互依賴的分工合作關系。中原經濟區區域一體化，是為了進一步謀求地區經濟的互動和合作，通過優化組合和配置實現共同發展。它是要結成一個共同體而互為伙伴和成員。然而，各地的立法不協調，直接影響到區域經濟一體化進程，已成為區域經濟和社會發展的羈絆。

我們可以用盧曼的系統論社會法學進行進一步的解釋。現在社會是由大量子系統構成的，每個子系統之外的其他子系統構成該子系統的環境。系統的環境是各種偶然性的復雜集合體，在此，任何事情都既非必然，亦非不可能。各系統之間既連接又獨立。各系統是以功能分化為基礎的，各種功能是不同的、不可替代的，各子系統必定是自主的。法律系統是構成社會的一個子系統。經濟系統則構成法律系統的環境。需要一種機制，既能夠使法律系統和經濟系統二者保持獨立，又能夠使他們得以對接。法律的確要回應于經濟系統的要求。當法律回應于經濟的要求和利益時，它已經是在二階層面上處理經濟問題。法律的區域化對于區域化進程的推進發揮著引導和保障的作用。法律區域化的程度，往往取決于區域一體化的程度。歐盟已經形成了一個相當復雜和獨特的法律體系，各國通過協商簽定一些條約和發布一些法律文件。但是，中原經濟區的各個省份與歐盟的各個國家不同，這種法律區域化的程度相對松散，有些省份的有些地區涉及，有些地區涉及不到。安徽省淮北市、亳州市、宿州市、蚌埠市、阜陽市和淮南市鳳臺縣、潘集區，山東省聊城市、菏澤市和泰安市東平縣，河北省邯鄲市、邢臺市，山西省晉城市、長治市、運城市，均隸屬于中原經濟區。但是其他地區不涉及到。因此，建立中原經濟區立法機關不具有現實性，也就無法制定中原經濟區共同體法。

（二）行政區劃和利益主體保持不變

中原經濟區的經濟運行，表現出一種典型的按地方政府管轄范圍來組織地區經濟發展的“行政區經濟”運行模式。在這種“行政區經濟”運行條件下，地方政府作為一級利益主體的地位日趨突出，從而不可避免地形成一種以行政區域為單元的區域經濟利益格局。中原經濟區共包括5省30個省轄市和3個縣（區）。在現行制度的框架內，中原經濟區是一個相對獨立的行政區域，每個省、市都有自己的管轄范圍，每個省、市政府都是相應區域內的利益代表或主體。

這不僅有行政區劃的劃定，而且有憲法的依據。我國憲法第八十九條規定，國務院批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建制和區域劃分。這種行政區劃和利益主體，任何人都不能任意改變。行政區劃的變革，也并不在地方政府的職責范圍，而在中央政府的權限范圍。地方政府無論多積極，沒有中央政府的決策，行政區劃的改變都是不可能的。省級政府往往從地方本位主義和功利主義出發，以行政區域為界，各自為政、相互封閉，建設各自獨立的“小而全”經濟體系，致使該經濟區域處于跨界污染、重復建設、產業結構趨同、畸形競爭的行政區經濟運行態勢。在這種利益多元的環境下，各方利益相互碰撞，利益沖突最終表現為法制沖突。

（三）中央和地方立法機關職責權限的分工

目前，我國的立法體制從立法權限劃分的角度看，它是中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。最高國家權利機關及其常設機構統一領導，國務院行使相當大的權力、地方行使一定權力，是其突出的特征。《中華人民共和國》立法第七條規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。第五十六條規定，國務院根據憲法和法律，制定行政法規。第六十三條規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。較大的市的人民代表大會及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。第六十四條規定，地方性法規可以就下列事項作出決定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項。（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。

中央立法機關和地方立法機關立法權限有明確的分工。中央立法機關有中央的職責，地方立法機關有地方的職責。中原經濟區的有些立法問題可以由中央立法機關來解決。但是，依靠中央立法機關解決中原經濟區的所有立法問題，是不切實際的。中原經濟區一體化是互相不具有隸屬關系的多個行政區域的經濟一體化。各地立法機關制定的地方性法規之間存在有不一致的情況。而這又不能通過中央立法機關的立法活動來解決。只能建立中原經濟區立法協調機制。

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[責任編輯 王 佳]