地方政府投融資平臺發(fā)展探析

摘 要：在介紹地方政府投融資平臺的概念、分類與發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對河南省地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，圍繞中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步厘清河南省地方政府投融資平臺發(fā)展的思路與基本原則，以推進(jìn)河南省地方政府投融資平臺規(guī)范、持續(xù)、健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺；發(fā)展

中圖分類號：F832.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）02-0164-02

一、地方政府投融資平臺的概念與分類

國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19 號）將地方政府投融資平臺定義為，由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或者注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)而設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。重點將融入的資金用于市政建設(shè)以及公用事業(yè)等項目。包括各類綜合性投資公司，例如，建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司，以及行業(yè)性投資公司，交通投資公司等[1]。根據(jù)組建投融資平臺政府的行政級別，地方政府投融資平臺可以分為省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級。根據(jù)承建項目的特點與還貸的資金來源，地方政府投融資平臺一般可分為公益性與經(jīng)營性投融資平臺。

二、地方政府投融資平臺的發(fā)展歷程

我國地方政府投融資平臺的發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下幾個階段。

（一）萌芽階段（20世紀(jì)80年代初—1994年）

20世紀(jì)80年代初，廣東省為解決地方政府資金不足下的道路建設(shè)問題，率先探索為省內(nèi)各地政府集資貸款，然后再利用所籌集資金修建道路，利用道路建成后通車收費收入償還貸款。這種政府籌集資金發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，是地方政府投融資平臺發(fā)展的萌芽階段。1992年，上海市為了完善籌集市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金，最早建立了地方政府投融資平臺，即上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司[2]。

（二）探索階段（1994—1997年）

1994年，我國進(jìn)行財稅體制改革，分稅制實施以后，改變了中央與地方的財權(quán)和事權(quán)的比例關(guān)系。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地方政府紛紛成立類似于建設(shè)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的機(jī)構(gòu)。在此期間，很多地方政府對成立投融資平臺進(jìn)行了探索，為后來大規(guī)模發(fā)展打下了基礎(chǔ)，投融資平臺的職能正在發(fā)展中逐步明確。1997年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于投資體制近期改革方案》后，許多地方政府紛紛創(chuàng)建了國有獨資的城投公司，實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資市場化[2]。

（三）推廣發(fā)展階段（1997—2008年）

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國政府大力實施積極的財政政策，各地方政府大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時給地方政府帶來了資金壓力。為了緩解資金壓力，中央允許地方政府通過變通手法進(jìn)行對外融資以擴(kuò)張投資規(guī)模，并為審批通過的基建項目提供一定的中央財政支持，地方政府安排配套資金[3]，地方政府充分發(fā)揮了投融資平臺的融資功能，滿足了建設(shè)資金的需求，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的作用。

（四）加速發(fā)展階段（2008—2010年）

2008年爆發(fā)國際金融危機(jī)，為了應(yīng)對金融危機(jī)的沖擊，中央政府出臺4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃，此項刺激計劃給地方政府帶來了巨大的資金缺口。2009年3月，中央銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，肯定了地方政府的投融資行為，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展態(tài)勢 [3]。

（五）規(guī)范發(fā)展階段（2010—）

地方政府投融資平臺的快速擴(kuò)張，及其高負(fù)債率、低收益水平、政府信用擔(dān)保等特征，使得其風(fēng)險問題開始暴露。2010年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求對地方政府投融資平臺公司加強(qiáng)管理，抑制了投融資平臺在數(shù)量和融資規(guī)模上加速膨脹的趨勢，使投融資平臺在運行方式上也更加規(guī)范化。2012年3月，銀監(jiān)會召開了“地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作會議”，進(jìn)一步規(guī)范了投融資平臺的運營模式，從而減少貸款風(fēng)險，再一次給快速發(fā)展的投融資平臺降溫[2]。中央及各有關(guān)部門連續(xù)下發(fā)了一系列文件，梳理整頓各地方政府投融資平臺，防范和化解融資風(fēng)險，促進(jìn)了地方政府投融資平臺規(guī)范健康發(fā)展。

三、河南省地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，國家在政府投融資平臺建設(shè)方面的政策日益明確，河南省在推進(jìn)地方政府投融資平臺建設(shè)方面也開展了生動的實踐，取得了一些明顯成效。為支持投融資平臺發(fā)展，河南省人民政府先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)地方政府投融資體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》（豫政（2009）63 號）、《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的指導(dǎo)意見》（豫政〔2010〕80 號）、《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā) 2012年省級投融資公司工作方案的通知》（豫政辦〔2012〕67號）、《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā) 2013年省級投融資公司工作方案的通知》（豫政辦〔2013〕42號）等文件。部分地市也在積極行動，出臺了一些政策支持和規(guī)范投融資平臺發(fā)展。

目前，河南省已經(jīng)建立起省、市、縣三級投融資平臺體系。河南省省級政府投融資平臺目前共有 11 家，以河南省投資集團(tuán)為核心，以行業(yè)投資公司為補(bǔ)充的“一集團(tuán)+多公司”模式的省級投融資平臺已初具規(guī)模。其中，河南投資集團(tuán)屬國有獨資公司，是省政府的投融資主體，成立于2007年10月，注冊資金120億元。河南省又分行業(yè)、分領(lǐng)域組建了多個省級專業(yè)投資公司，包括交投公司、鐵投公司、水投公司等，形成了對河南省投資集團(tuán)的有益補(bǔ)充[4]。河南省省級投融資平臺有三個明顯的特征：一是從注冊資本金上看，主要是由財政資金與相關(guān)國有資產(chǎn)的股權(quán)構(gòu)成；二是從職能上看，主要從事相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施與相關(guān)產(chǎn)業(yè)投融資；三是從股權(quán)結(jié)構(gòu)看，大部分是國有獨資。

根據(jù)初步統(tǒng)計，截至2012年8月，河南省市、縣級投融資平臺有 263 家，注冊資本 6 194 552 萬元，實收資本 5 627 466萬元。河南省市級投融資平臺大都是一支隊伍、兩個牌子，主要通過土地收儲，從中獲得相關(guān)收益，進(jìn)而提升自身投融資能力和水平，加快城市建設(shè)步伐。河南省縣級投融資平臺主要是圍繞產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)與服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展這一中心建立，其企業(yè)實質(zhì)同市級投融資平臺相同，只是企業(yè)規(guī)模相對較小，然而其企業(yè)運營風(fēng)險屬于最大的一級，應(yīng)當(dāng)在以后的經(jīng)營管理中予以足夠的重視。河南省市、縣級投融資平臺緊緊圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，對部分企業(yè)進(jìn)行控股、參股投資，通過資本經(jīng)營提高投資效益，確保了國有資產(chǎn)的保值增值[5]。

四、河南省地方政府投融資平臺的發(fā)展思路與原則

（一）河南省地方政府投融資平臺的發(fā)展思路

要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持政府主導(dǎo)、市場運作，在充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用的同時，按照公益性、引導(dǎo)性、發(fā)展性的要求，整合地方政府掌控的國有資源、資本、資產(chǎn)、資金，分析這些要素可市場化運作或者引入市場機(jī)制的程度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和政府戰(zhàn)略目標(biāo)，在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級等領(lǐng)域，以現(xiàn)有國有投資公司為基礎(chǔ)，分類、分期注入國有“四資”，搭建和完善一批有一定經(jīng)濟(jì)實力和核心競爭力的政府投融資平臺，逐步建立布局合理、功能齊全、分工明確、運營規(guī)范的地方政府投融資體系，圍繞政府戰(zhàn)略目標(biāo)，為基礎(chǔ)性、公益性設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供金融服務(wù)，促進(jìn)河南經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展。

（二）河南省地方政府投融資平臺發(fā)展的基本原則

1.政府推動與市場運作相結(jié)合。政府推動是指通過政府采取統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、環(huán)境優(yōu)化、公共服務(wù)等手段促進(jìn)與加快投融資平臺發(fā)展。市場運作是指通過市場對資本、人才、信息、技術(shù)等要素進(jìn)行有效配置來促進(jìn)與加快投融資平臺發(fā)展。一方面，遵循投融資平臺自身特征，通過政府推動作用，創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度和市場環(huán)境，并綜合運用各種政策引導(dǎo)資源配置；另一方面，不斷提高市場配置資源的能力，著力維護(hù)市場公平，鼓勵國有、民營與外資資本參與投融資平臺建設(shè)。

2.擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模與提升業(yè)務(wù)層次相結(jié)合。擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模是指依托投融資平臺的特征屬性，堅守平臺公司的發(fā)展定位，堅定實現(xiàn)其基本功能，在此基礎(chǔ)上尋求業(yè)務(wù)量的提升。提升業(yè)務(wù)層次，是指在完成投融資平臺基本功能的前提下，依托項目開拓，提高投融資平臺的業(yè)務(wù)輻射力與競爭力，積極尋求并嘗試附加值高、利潤空間大的業(yè)務(wù)。

3.制度創(chuàng)新與自身發(fā)展相結(jié)合。制度創(chuàng)新是指政府通過深化產(chǎn)權(quán)制度改革、引進(jìn)高端人才、支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鼓勵自主創(chuàng)新等政策，從制度上營造、保障與完善投融資平臺發(fā)展環(huán)境。自身發(fā)展是指通過投融資平臺投資與融資等核心業(yè)務(wù)創(chuàng)新、運營機(jī)制創(chuàng)新、資本運作模式創(chuàng)新等，實現(xiàn)投融資平臺在自身競爭力方面的突破發(fā)展。

4.品牌營銷與項目開拓相結(jié)合。品牌營銷是指通過系統(tǒng)、有序的宣傳推介活動，提升政府投融資平臺的知名度與影響力，增強(qiáng)投資吸引力，為投融資平臺創(chuàng)造更多業(yè)務(wù)機(jī)會。項目開拓是指通過加強(qiáng)招商工作，開拓具有帶動作用的重大投資項目或者引進(jìn)大型龍頭企業(yè)，加快可盈利項目招商向多途徑、多方式和高成功率的方向發(fā)展。

此外，還應(yīng)堅持打破部門界限配置資源，政府有關(guān)部門要有全局觀念，積極配合，統(tǒng)一整合國有“四資”。應(yīng)堅持政府投融資體系的開放性，充分發(fā)揮政府投融資平臺的種子資本作用，積極引導(dǎo)境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者和財務(wù)投資者參與政府各類投融資平臺建設(shè)，通過引進(jìn)吸收國內(nèi)外先進(jìn)的運營模式、管理方式和經(jīng)營理念提升河南省投融資平臺的運行效率。堅持穩(wěn)步推進(jìn)突出重點，堅持從實際出發(fā)，經(jīng)濟(jì)理論與具體實踐相結(jié)合，方向目標(biāo)與現(xiàn)實可行性相結(jié)合，審時度勢，先急后緩，按照投融資平臺的功能定位，積極穩(wěn)妥推進(jìn)河南省投融資平臺建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 鄧瑜.河南省政府投融資平臺問題研究[J].金融經(jīng)濟(jì)，2013，（12）：50-53.

[責(zé)任編輯 柯 黎]