鄭州市城鎮化進程中基礎設施投融資研究

摘 要：鄭州市委十屆四次全體（擴大）會議基本確定了鄭州市在下一階段以“強化新型城鎮化引領，加快城鄉發展一體化”的經濟發展道路，如何建立和完善投融資體系，解決鄭州市城鎮化和基礎設施建設籌資機制問題成為未來一段時期內必須給予高度關注的問題。從基礎設施投資主體、資金渠道和法律法規3方面分析了鄭州市現行基礎設施投融資存在的問題，并結合上述分析提出了相關的政策建議。

關鍵詞：城鎮化；基礎設施建設；政府投融資

中圖分類號：F291.1 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2014）02-0076-03

基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。城市基礎設施是城市社會賴以生存發展的一般物質條件，具有投資規模較大、建設周期較長、公益項目較多和直接經濟效益不明顯的特征，具有公共物品性質，因此，政府在基礎設施融資活動中需要適當參與，甚至發揮主導作用。

改革開放以來，中國從傳統計劃經濟體制下高度集中的基礎設施融資模式逐步形成了多元化、多層次的城市基礎設施融資體系，但是，在改革進程中還存在許多不完善之處，使得城市基礎設施的發展長期滯后于經濟的發展，制約了我國推進新型城鎮化的進程。黨的十八大基本確立了我國在未來一段時期以新型城鎮化發展為主要推動力的經濟發展道路，這必將引發難以估量的基礎設施投融資，因此，必須建立和完善規范的基礎設施投融資體系，保證新型城鎮化的順利進行。

一、當前鄭州市城鎮化進程中基礎設施的基本情況

截至2012年，鄭州市轄6區5市1縣，全市建成區面積373.0平方公里，總人口1 100萬人，人口密度居全國省會城市第二位，僅次于廣州市。鄭州市交通、通訊發達，處于我國交通大十字架的中心位置。隴海、京廣鐵路在這里交匯，107、310國道，京珠、連霍高速公路穿境而過，被命名為全國文明機場的新鄭機場與國內外30多個城市通航。鄭州市已經成為一個鐵路、公路、航空、郵電通信兼具的綜合性重要交通通訊樞紐。

自21世紀以來，鄭州市城鎮化呈現快速推進的發展趨勢，并高于全國城鎮化平均水平。自2002年以來，人口城鎮化率每年以高于1個百分點的速度增長，至2011年，鄭州市人口城鎮化率已達到64.8%。我國《十二五規劃綱要》已經明確提出“十二五”時期實現城鎮化率提高4個百分點的規劃目標，據此，2015年我國城鎮化率保守估計將達到 55%，鄭州市城鎮化率估計將達到68%。

隨著GDP水平增長和城鎮化要求的不斷提高，鄭州市基礎設施建設所需要的資金越來越多，如果僅僅依靠政府財力是遠遠不夠的。從近幾年的我國城鎮固定資產投資資金來源（表2）可以看出，國家預算內資金在資金來源中所占的比重較小，城鎮國定資產投資資金主要來源于自籌和其他資金，地方尤其是地方政府是我國城鎮化建設的主要投融資力量。鄭州市城鎮化的推進必將導致難以估量的基礎設施投融資，而如此巨額的基礎設施投融資也為鄭州市完善和構建規范的基礎設施投融資體系提出了迫切的要求。

二、鄭州市基礎設施投融資存在的問題

（一） 主要投資主體單一

鄭州市在基礎設施資金的投資主體方面，政府基本上仍是主要的投資主體，承擔著基礎設施建設投資的主要責任和義務。最近幾年，雖然國家財政收入不斷增長，但國家用于投資建設的資金是有限的。從我國城市維護和建設資金來源上看，歷年來財政性投入雖有所增長，但仍然滿足不了鄭州市城鎮化建設的需要。由于基礎設施屬于公共物品的范疇，在該領域引入私人部門的投資還有待相關的政策法規支持。

（二） 資金來源渠道有限

從縱向比較來看，我國在改革開放以前，城市基礎設施建設全部由政府負責，其他社會資金并不允許進入，所以，根本也就不存在社會方面的融資來源；在改革開放以后，我國的城市基礎設施向除政府以外的社會開放，融資渠道有所豐富，但是從整體來看我國的基礎設施建設資金來源還是非常有限。

從橫向比較來看，國外主要的基礎設施投融資模式在我國沒有得到較好的運用，我國仍然處于傳統的投融資模式使用階段，單純地依靠向國外政府、國際金融組織借款。我國的資本市場由于處于較低的發展階段，發達程度還遠遠不及國外發達國家，在我國發行債券或股票受到了嚴格的限制，導致民營主體和民間資本無法進入城市基礎設施投融資領域。

（三）融資方式相對匱乏

國外主要的基礎設施投融資模式，如債券、股票、BOT、PPP、ABS等，我國也基本上都有，但是由于我國尚未形成完善的城市基礎設施投融資制度體系，某些融資模式與我國現行的法律制度相違背，導致這些融資模式在我國無法發揮其真正的價值。在我國采用這些“新型”的基礎設施融資模式一定程度上提高了融資成本，減弱了許多融資模式的可操作性，在我國試點以后得不到推廣，最后只能又回歸到傳統的融資模式。所以說，雖然從表面上看我國有著國外許多新型的投融資模式，但是這些新型的投融資模式并沒有在我國得到很好的運用。

（四）投融資環境有待改善

長期以來，政府并沒有給予基礎設施投融資方面很好的支持。我國當前關于投融資的法律法規很不健全，沒有一部關于基礎設施投融資的法律或法規，鄭州市在最近幾年頒布了一些地方性基礎設施投融資的規范性文件，但其所依據的法律法規層次太低，并沒有得到很好的保障，其作用也是微乎其微。

現有的投融資體制對投融資涉及的各方參與者，包括所有者、投資者、經營者的義務和權利，以及投融資過程中的資金的歸集、使用和管理分配等方面都沒有做出明確的規定，這使得投融資行為無法可依，也降低了民間資本進入基礎設施建設的積極性，為民間資本的進入設置了障礙，從而導致許多新型基礎設施投融資模式無法在我國得以實施。

三、構建鄭州市城鎮化進程中基礎設施投融資新體系

（一）樹立城市基礎設施商品意識，引入市場機制

在商品經濟時代，運用市場機制來調節經濟活動可以使得市場活動參與者實現經濟利益最大化，通過市場活動實現社會財富的最大化和社會資源的有效配置。隨著科學技術的不斷進步，城市基礎設施不再局限于純公共品，越來越多的基礎設施介于公共產品和私人產品之間，具有準公共品的性質，它們既有公益性，也有私人產品的部分特征，這使得如今的基礎設施的生產和消費適用于商品經濟時代的市場競爭機制。因此，樹立城市基礎設施商品意識，引入市場機制將使得基礎設施投融資更加適應時代的需求，將引導基礎設施投融資走上更加經濟、高效的道路。

（二）對現有城市基礎設施進行科學分類，實現投資主體多元化

城市基礎設施根據社會屬性的不同可以分為3類：公共產品、準公共產品和私人產品。公共產品指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品，特點是一些人對這一產品的消費不會影響另一些人對它的消費，具有非競爭性；某些人對這一產品的利用，不會排斥另一些人對它的利用，具有非排他性，一般由政府或社會團體提供。由于這類產品具有較強的公益性，它的投資主體應該是政府部門，資金主要來源于財政。私人產品是公共產品的對稱，其消費和或使用具有競爭性和排他性。對于這類產品，政府應該適當退出，引入市場機制，此時市場發揮了主要的作用，而政府的作用在于監督和支持。準公共產品介于公共產品和私人產品之間。對于這類產品，政府和私人部門需要同時介入，政府和私人部門同時發揮作用，共同引導基礎設施投融資的進行。

（三）完善現有融資渠道，采用新型基礎設施投融資模式

對于公共基礎設施項目，比如公路、橋梁、隧道、自來水廠等，這些項目適用于BOT融資模式。即通過“建設—運營—移交”的模式引入社會資金來進行建設，政府將一定時期內的專營權交給投資者，投資者在這段時間獲得商業利潤，期滿后根據協議政府就可以無償的收回項目的經營權。TOT是由BOT演變而來，它通過“轉讓—運營—移交”的方式，政府把應經投產運行的項目移交給民間資本，政府將從出資方那里得到的融資款投入到新的建設項目，原項目的經營期滿后無償將經營權轉交給政府。

在城鎮化進程中，民間資本作為一種重要的資金來源，應采取多種措施吸引民間資本的進入，通過稅收減免、財政補貼等方式，鼓勵民間資本以參股、控股等方式投資電力、供水、燃氣、交通等基礎設施建設。

（四）制定基礎設施相關的投融資法律法規

如今是法治社會，任何行為包括經濟行為都要有法可依，這樣才能保證社會規范有序的運作。城市基礎設施建設是我國重要的大規模的建設，其投融資領域也必須要有相關的法律作保障。鄭州市正處于新型城鎮化的快速推進階段，這將帶來難以估量的基礎設施投融資，如果不盡早制定相關的法律法規作為保障，必然導致無法估計的投融資惡果，這也勢必減緩我市新型城鎮化的步伐，不利于我市經濟社會的穩定發展。因此，制定基礎設施投融資方面的法律法規勢在必行，這是新型城鎮化順利進行的必然要求，也是城市建設的有力保障。

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[責任編輯 高惠琦]