農民專業合作社規范發展問題及對策建議

摘要 在培育新型農業經營主體的大背景下，農民專業合作社是新型農業經營主體的重要組成部分，是帶動農戶進入市場的基本主體。目前合作社正在快速發展，但依然存在大量的不規范問題。該研究基于對煙臺市農民專業合作社發展現狀和特點的分析，指出農民專業合作社發展過程中存在的不規范問題，如成立及發展過程不夠規范、組織管理制度不規范、分配機制不夠合理、財務管理系統不夠規范、風險規避機制不健全、政府對合作社規范發展的支持不足等。結合案例分析及實際情況提出了7點對策建議，以促進農民專業合作社的規范化發展。

關鍵詞 新型農業主體;農民合作社;問題;發展對策

中圖分類號 S-9 "文獻標識碼 A "文章編號 0517-6611（2014）32-11521-03

Problems and Countermeasures of the Development of Farmers Professional Cooperative

ZHAO Mengli， LIU Shouzhen*

（Yantai Research Institute， China Agricultural University， Yantai， Shandong 264670）

Abstract Under the background of cultivation model of agricultural management， professional farmers cooperatives is an important part of the new agricultural management main body， is the basic main body to drive the farmers to enter the market. At present the cooperative is developing rapidly， but the problem still exists a lot of nonstandard. The present situation and characteristics of the development of farmers' professional cooperatives in Yantai City were analyzed， several problems were pointed out， such as the process of establishment and development is not standard， organization and management system is not standard， distribution mechanism is not reasonable， financial management system is not standard， risk avoidance mechanism is not perfect， insufficient support of government to cooperatives development. According to the actual situation， seven point proposals were put forward， so as to promote standard development of farmers professional copperatives.

Key words New agricultural subject; Farmers cooperatives; Problems; Development countermeasure

基金項目 中國農業大學（煙臺）2014年本科生科研訓練計劃（URP）項目“在培育新型農業經營主體大背景下，加快推進農民專業合作社規范發展”（076）。

作者簡介 趙夢麗（1992- ），女，山東萊州人，本科生，專業：市場營銷。*通訊作者，教授，從事農業經濟、現代農業生產技術與農村經濟發展研究。

收稿日期 20141008

農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體。2014年中央一號文件中提出：扶持發展新型農業經營主體。鼓勵發展專業合作、股份合作等多種形式的農民合作社，引導規范運行，著力加強能力建設。筆者基于煙臺市農民專業合作社發展現狀與特點，分析了其規范化發展中存在的問題，并結合具體案例分析，提出了加強農業專業合作社規范發展的對策建議。

1 農民專業合作社發展現狀與特點

1.1 農民專業合作社發展現狀

新型農業經營主體包括：農民專業合作社、龍頭企業、家庭農場、專業大戶等，農民專業合作社是新型農業經營主體的重要組成部分。截至2014年7月底，全國農民專業合作社119.29萬戶，同比增長39.28%，出資總額2.46萬億元，增長42.33%。截至2014年8月，煙臺市全市合作社注冊已達7 551家，帶動60多萬戶。在全市認定了143家市級示范社，其中83家被認定為省級示范社，24家被列為國家級示范社。124家合作社已注冊自有品牌，236家合作社通過無公害農產品、綠色食品或有機食品認證。有300多家合作社與大型超市、賣場建立了“農超對接”關系，沃爾瑪超市在蓬萊和棲霞分別建立了農超對接基地。萊山、福山、開發區已有近20家合作社在社區建立專營店。可以看出，隨著現代農業的進程發展，農民專業合作社數量增長迅速，涉及的經營類型越來越廣泛，規范化的趨勢越來越明顯。

1.2 農民專業合作社的發展特點

1.2.1 發展速度快，但地區分布不均勻。

雖然近幾年農民專業合作社發展迅速，數量增長較快，但是全國各地區發展情況不均衡。目前，農民專業合作社發展最好的地區為江蘇浙江地區，其次是山東、陜西、黑龍江地區。西北地區農民專業合作社起步晚，數量少，發展緩慢。

1.2.2 涉及領域廣，但以種植、養殖業為主。

農民專業合作社涉及種植業、林業、畜牧業、漁業、農機等多個行業，合作社業務逐步向種植業、養殖業、農資技術綜合服務多個方面發展。

以煙臺市為例，截至2014年，農民專業合作社涉及的行業從起步階段的種植、養殖類等，擴展到供銷、農機、水產等多個方面。其中：農業種植3 890家，占51.5%;林業種植1 162家，占15.4%;水產養殖363家，占4.8%;畜牧養殖1 093家，占14.5%;農機服務418家，占5.5%;供銷合作625家，占8.3%。

1.2.3 跨度范圍小，輻射能力有一定局限性。

我國的合作社規模平均在80戶左右，服務范圍基本上局限于本鄉、本村范圍內，服務內容大都停留在信息、技術咨詢、市場銷售服務等較低層次上[1]。多數為出資規模不足萬元的小型合作社，少數有龍頭企業參與、農戶跨區聯合的大型合作社。

1.2.4 農民自發合辦已成為農民專業合作社發展的主要形式。

現行農民專業合作社主要有4種類型：農民自發合辦型、農村基層組織興辦型、涉農服務機構領辦型、龍頭企業主辦型[2]。

以煙臺市為例，截至2014年8月，經濟能人、種養戶自發領辦5 965家，占79.0%;龍頭企業領辦的有853家，占11.3%;農技推廣部門、科研站所領辦的有189家，占25%;農資經營部門領辦的有128家，占1.7%;村集體經濟組織領辦的有416家，占5.6%。可見，農民自發合辦型已成為農民專業合作社發展的主要形式。

2 農民專業合作社發展過程中存在的不規范問題

2.1 成立及發展過程不夠規范

目前大多數不規范合作社存在3種現象：①企業化傾向。形式上注冊為農民專業合作社，實際上完全按公司運作。向個體化傾向，其他社員沒有盈余返還。②私人化傾向。帶頭人私人經營生產資料和從事農產品銷售，幫助普通成員發展生產，分別參股農戶經營，合作社沒有積累，極其缺乏合作特性。③休眠型傾向。為了爭取國家項目扶持而設立，實際沒有經營活動。此外，入社會員的出資方式各異，可以以資金入社，也可以以土地、勞動力、經營場所入社，缺乏統一標準。

需要說明的是，一些偽合作社雖然在某些方面不符合合作社特征，但在提高農民進入市場的組織化程度、解決農民的農產品銷售困難問題、促進農業和農村經濟的繁榮和發展中，也發揮著一定程度的作用[3]。

2.2 組織管理制度不夠規范

大部分合作社都成立了自己的農民專業合作社章程，但極少嚴格按照章程管理執行。社內決策不民主，多數合作社由龍頭企業和生產能人帶頭建立，重大決策事件普通社員話語權很少，權力集中在合作社核心人物手里。合作社成員只關心合作社領班人能否幫助其銷售產品、提供技術[4]，對合作社的管理運作不夠重視。

2.3 分配機制不夠合理

建立的股份結構不合理，中心利益過于集中，合作社的管理主要基于股份的比例，大多數農民被排除在組織管理者之外[5]。普通社員持股比例少，存在主要“核心成員”持股現象。

大部分合作社分配機制不夠規范，表現在兩方面：一是對管理者激勵不夠，致使管理者動力缺乏影響合作社健康發展;二是不規范合作社大多為農村能人牽頭設立，成員分化明顯，少數能人掌控合作社，普通成員與合作社緊密程度不夠，核心成員獲得了多數利益[6]。

2.4 財務管理系統不夠規范

農民專業合作社在發展過程中信用等級低，籌集資金困難。由于《農民專業合作社法》及《農民專業合作社登記管理條例》規定農民專業合作社登記注冊不驗資、不參加年度檢驗、不收取任何費用、對違法行為不處罰的“四不”原則，導致監管部門獲取企業信用通道不暢，社會信譽度偏低[7]。農民專業合作社對自有資產的管理能力不強，財務人員素質不高，專業技能較缺乏，賬目系統不規范。大部分合作社缺乏審計部門、監管部門。

2.5 風險規避機制不健全

農業生產的風險主要來自于自然風險和市場風險，即使建立農民專業合作社，對這兩方面的風險規避依然不能完善，沒有建立起相應的風險規避體系。現行的農業保險僅涉及到小麥、母豬、玉米、奶牛4個方面，并且保險辦理落實相當有限，風險規避能力很弱。

2.6 政府對合作社規范發展的支持不足

①存在對《農民專業合作社法》曲解，政府沒有指定相關配套性政策加以規制。目前主要依靠《農民專業合作社法》、《農民專業合作社登記管理條例》指導合作社的建設及保護其利益，法律法規建設相對缺乏，地方上缺乏對相關政策的詳細解讀。②注冊登記門檻低，手續繁多，辦公效率低，運行極不規范。③政府行政規制不足，監督機制不完善，對不規范管理不能進行有效的監督[8]。④政府對農民專業合作社管理人員的培訓有待進一步加強。⑤政府部門沒有完全落實《農民專業合作社法》規定的農民專業合作社享有的稅收優惠、金融扶持政策[9]。

3 煙臺市農民專業合作社案例分析

煙臺市招遠富凱果品專業合作社成立于2010年2月，注冊資金300萬元。現有成員683戶，合作社有果品示范基地7.2 hm2，流轉土地178.4 hm2。帶動果農1 450戶，帶動面積400 hm2。

合作社注冊了“果之星”商標，并通過了“綠色食品”認證。合作社農產品統一購買率達到90%，主要產品統一銷售率達到82%，社員收入高于當地同行業非成員農戶收入31.6%。 2013年合作社共實現銷售額超過1 000萬元，先后被評為市級、省級和國家級示范合作社。目前合作社已建農民大課堂、2 500 t冷風庫、農業化學品投入連鎖超市等基礎設施。先后承擔了農業部、山東省、煙臺市農民合作社示范社示范項目建設任務，并作為全國測土配方施肥現場會觀摩點迎接了各級領導專家的視察指導。2013年合作社注冊了進出口權證，具備了進出口的經營權，可獨立進行進出口貿易，成為省內第一家擁有進出口經營權的農民專業合作社，將合作社產品推向了國際市場。

富凱果品專業合作社屬于煙臺發展較規范的合作社之一，其發展大致有如下幾個特點：一是嚴格標準化。近年來，合作社大力推廣標準化發展，將相關標準送到果農手中，按照綠色食品生產規程指導生產，并提供技術培訓。

二是對基地產品實行產前、產中、產后標準化管理，實行“統一農資供應、統一技術指導、統一包裝銷售”，為會員提供產前、中、后一條龍服務，并用自備的檢測儀檢測、二維碼標識溯源。

三是建立完善的質量安全追溯制度。①通過農戶填寫《綠色食品生產管理手冊》，將實時生產操作情況、用藥和施肥灌溉情況進行詳細記錄，并將這些信息記入農產品質量安全追溯管理系統。②農產品實行合作社統一銷售，以戶為生產單位，對生產的農產品對應編碼輸入系統。③在生產企業已建立各項生產制度的基礎上，完善了綠色食品生產技術操作規程和質量控制措施，制定了農產品質量安全追溯制度、問題農產品召回制度、責任追究制度等農產品質量追溯配套制度。

4 加快農民專業合作社規范發展的對策建議

規范的農民專業合作社需要包含以下幾條構成條件：遵循《農業專業合作社法》規定的5項基本原則;制定完善的章程和各項規章制度;召開設立大會;向工商部門申請設立登記，向當地農業經管部門備案;完善組織機構;加強合作社內部管理（包括民主管理、財務管理等）[10]。

4.1 建立統一的農民合作社規范化評判標準和治理結構

規范農民專業合作社的立社審核登記制度，加強政府職能監督，減少不規范合作社的產生。建立統一規范化評判標準，并嚴格執行，合理化出資形式。

完善農民專業合作社治理結構，包括社員代表大會制度、理事會制度、監督機制和法人結構的責任體系。

4.2 加強示范化建設，發揮典型的示范帶動作用

大力培育一批規模大、實力強、輻射面廣、帶動力強的農業產業龍頭企業[12]。對發展良好，規范化程度較高的農民專業合作社進行“評先樹優”，不斷提高其管理水平和帶動能力。 在繼續給予龍頭企業項目支持的同時，應加大對農民專業合作社的項目支持力度，鼓勵和支持農民專業合作社特別是示范社承擔支農建設項目[13]。煙臺各縣市區也樹立了各自的發展典型，蓬萊市開展的“五化示范社”建設及授牌活動，龍口市開展的“四有” 規范化建設，棲霞市開展的示范社建設評定等，都在當地樹立起了一個農民專業合作社發展的標桿，成為煙臺市農民專業合作社規范發展的一批樣板。

4.3 建立健全財務管理制度

依法建立財務管理體系，加強會計核算制度，加強內部管理，使合作社的財務工作人員從整體上提升業務能力與職業素質，除了能夠深入了解會計制度外，還要適應農民專業全作社的實際情況，熟悉合作社特有的生產經營模式，對不同的特殊要求都能夠處理的得心應手，這必須要從在農民專業合作社從事財務管理和會計工作的人員身上下功夫。

4.4 健全農民專業合作社的分配機制

依照章程的規定或社員大會決議確定根據成員的分配比例，返還總額不得低于可分配盈余的60%。在農民專業合作社中存在著勞動回報和資本回報兩種情形，交易量作為首要的分配標準，同時考慮對資本的回報，兼顧勞動和資本的收益。因此，在可分配盈余按社員與農業專業合作社的交易量比例返還后，要以社員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本農民專業合作社接受國家財政直接補助和他們捐贈形成的財產平均量化到社員的份額，按比例再進行分配[14]。同時，合作社也應該建立風險基金，以防范市場風險

4.5 注重人才培訓，提高社員素質

為社成員提供有效的專業技術服務，是農民專業合作社的重要職能。政府應深入農民專業合作社基地開展現場針對性技術培訓[15]，加大培訓力度，培養技術骨干，增加農民專業合作社的科技力量，并應注重培育規范化意識和品牌意識。也應該出臺一些優惠政策，鼓勵大中專畢業生、大學生村官等知識青年，參加到農民專業合作社的建設中。重視后備人才庫的建設，為農民專業合作社的規范發展充實人才力量。

4.6 完善并落實各項扶持政策，加大扶持力度

政府需要對合作社加強干預指導，規范和監督其經營運行，提升合作社的經營發展能力，使其沿著正確的方向發展。完善政府部門體系，提高效率。加強對農民專業合作社的審批考察，減少不規范合作社的數量。

①加大財政支持力度，加強金融支持服務，在政府扶持資金有限的情況下，提供針對性的扶持政策，這樣有利于扶持政策的效率。②落實用地用電政策。在安排年度新增建設用地計劃時，合理安排好新型農業經營主體的擴建、新建項目用地，各項費用執行最低價，對合作社生產設施用地和附屬設施用地按農用地管理[16]。③幫助農民辦理農業保險業務，工商部門幫助培育和發展農民經紀人[17]，并鼓勵農民通過電子商務平臺，進行農產品供求信息的發布[18]，直接面對市場。

4.7 推動專業合作社的協作與聯合

鼓勵合作組織之間再合作，以期積小成大，在同國外的農民專業合作社的競爭中占據有利地位[19]。在繼續鼓勵“農超對接”的同時開展“農企對接”，倡導農民專業合作社與龍頭企業進行合作，加速農村土地流轉和剩余勞動力的轉移[20]，為專業合作社的聯合提供場所便利和人員支持。

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