淺談“水害”與“水利”

鄉愁何處寄托？

“看得見山，望得見水，記得住鄉愁。”

——總書記 習近平

總書記去年對生態文明建設目標的闡述，讓許多人感慨萬千：以前，家鄉河水碧波蕩漾，鄉間小路綠樹成蔭，而今孩提時游泳的小河已經干涸，當年母親洗衣的泉眼也填滿了垃圾。今后，鄉愁要如何寄托？青山綠水的記憶碎了，大大小小的水問題來了。

2014年11月14日至16日，由中國水利技術信息中心主辦、青島環境工程設計院有限公司承辦的“第三屆城市水系規劃與河道綜合治理培訓”會議在青島舉辦，水利專家們所展述的水問題讓人觸目驚心，也進一步引發了各界人士的思考。

我國雖是水資源大國，水資源總量位列世界第四位，但我國人均水資源占有量為2100立方米，僅為世界平均水平的1/4左右，缺水情況可見一斑。

2009年至2013年，云南遭遇了特大干旱，百年不遇。水井的深度從之前的三五米，挖到了近百米，以往靠天吃飯的人們現在只能是對天望眼欲穿、無奈祈盼。云南是農業大省，農業生產總值占全省GDP的15%左右，水是重要的生產資料，而河湖干涸、土地沙化皸裂、農作物死亡，導致旱區內生活、生產用水困難，生態環境也在悄然改變。到2013年，全省因干旱導致缺糧人口達714萬，飲水困難人口達1014萬，其中后者占全省總人口的20%以上。原有的河流、湖泊水位急劇下降，周圍的動物棲息地、林地覆蓋也隨之減少。

今年，云南大旱的硝煙還未散盡，我國又出現大范圍干旱，波及河南、山西、山東、內蒙古等多地，到目前為止，此次干旱雖不及云南大旱那般曠日持久，其所波及的范圍卻令國人咂舌。抗旱工作持續升溫，如何能有效的利用水資源，以滿足生產、生態和生存的需求？

干旱是當前全國大部分地區面臨的突出問題，可是，也有不少地區反而因為水太多出了問題。

每年的夏天，我國東南沿海進入雨季，接連的臺風和暴雨，經常讓一座座城市變成“威尼斯”。2013年浙江的余姚大水，淹了70%的縣城，交通管網一度癱瘓，鹽水還導致變電所、水廠、通訊等設備障礙，人們的基本生活都無法保障，受災人口達83萬余人。

不過，這類事件不只是發生在江南水鄉，就在“水淹余姚”的前一年，北京也發生了導致79人死亡的特大雨澇事件。

2012年7月21日當天，北京連續下了16個小時的大雨，平均降雨量達170毫米，局部地區超過500毫米，是新中國成立以來最大的一次降雨。79人死亡、160萬人受災、經濟損失116.4億元，這次慘痛的教訓也給人們敲響了警鐘：常年干旱的城市，一場突如其來的暴雨就能直逼居民人身安全，城市水系及管網建設應該如何規劃？

干旱是當前全國大部分地區面臨的突出問題，可是，也有不少地區反而因為水太多出了問題。

每年的夏天，我國東南沿海進入雨季，接連的臺風和暴雨，經常讓一座座城市變成“威尼斯”。2013年浙江的余姚大水，淹了70%的縣城，交通管網一度癱瘓，鹽水還導致變電所、水廠、通訊等設備障礙，人們的基本生活都無法保障，受災人口達83萬余人。

不過，這類事件不只是發生在江南水鄉，就在“水淹余姚”的前一年，北京也發生了導致79人死亡的特大雨澇事件。

2012年7月21日當天，北京連續下了16個小時的大雨，平均降雨量達170毫米，局部地區超過500毫米，是新中國成立以來最大的一次降雨。79人死亡、160萬人受災、經濟損失116.4億元，這次慘痛的教訓也給人們敲響了警鐘：常年干旱的城市，一場突如其來的暴雨就能直逼居民人身安全，城市水系及管網建設應該如何規劃？

水有其自身的凈化能力，尤其是有良好生態系統的自然河流。但就像汽車載客一樣，水也不能超載。尤其是常見的城市河道，大多以壘砌高堤的筆直型硬質河道為主，缺少緩沖地帶等，減弱了水的自凈能力。再加之生產污水、生活垃圾等等，可以說我國經濟的每一點躍進，所付出的水的代價是難以丈量的。

“我在某地作調研的時候，有個老同志問我要了一瓶礦泉水，他沒有喝，而是全部倒掉后用空瓶從河里打了一瓶水，開玩笑說讓我拿回去給孫子寫毛筆字。”河海大學崔廣柏教授在會上的講的幾句笑話，讓人們笑了，又沉默了。

他說的并不是個例，在一些工業發展重地、人口密集區域，水污染情況讓人扼腕。工業原料、生活垃圾、化學制劑是罪魁禍首，污染直接影響了河流的水質、流速，導致了大批原有動植物死亡，生態環境嚴重惡化；而淤塞的垃圾也影響了城市泄洪河道，最終，雨來了沒地方走，只好淹城淹人。

這樣的例子比比皆是，但要真正遏制卻并不容易。許多工廠作坊，在環保部門開出罰單后，依然繼續開工，顯然，罰款的力度并不能對其起到震懾作用。但從另一方面講，企業要發展要生存，應該如何規劃，才能在生產與生態之間找到平衡點？

水治理劍指何方？

“水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污‘三條紅線’目前已覆蓋全部省級、地市級行政區和80%的縣級行政區；節水型社會建設深入推進，2007-2013年，全國萬元工業增加值用水量由161立方米降到94.3立方米（按2000年不變價計），農田灌溉水有效利用系數由0.475提高到0.523；水土保持生態建設全面提速，部分流域和地區水生態環境逐步修復；水資源統一調度成效顯著，確保了重點地區供水安全和生態安全；城鄉水環境整治扎實開展，啟動105個水生態文明城市試點建設，農村河塘整治與水系連通力度不斷加大；水生態文明制度建設得到加強，各項工作取得了明顯成效。”

——水利部部長 陳雷

中央態度堅決

2011年中央1號文件《國務院關于加快水利改革發展的決定》中提到，水是生命之源、生產之要、生態之基。興水利、除水害，事關人類生存、經濟發展、社會進步，歷來是治國安邦的大事。

誠然，水治理關乎整個國家的生存發展，古有大禹治水、都江堰工程，今有三峽大壩、南水北調工程等。縱觀古今，都把治水作為治國要務。從2011年的中央1號文件出臺以來，各部委積極響應。尤其在黨的“十八大”中明確提出，將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設相并列，形成中國特色社會主義“五位一體”的總布局。

而中國水利部在2013年1號文件中也緊跟其后地提出，要將水生態文明建設列為生態文明建設的重要一項，堅持人水和諧、科學發展，保護為主、防治結合，因地制宜、以點帶面的基本原則，把生態文明理念融入到水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護的各方面和水利規劃、建設、管理的各環節。

在不久前的全國水利“十三五”規劃編制中，也將水安全上升到國家安全戰略高度，明確提出“十三五”時期是推進水利現代化進程、提升水安全保障能力至關重要的5年，要把習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手乏力”的保障水安全基本思路，落實到規劃編制工作中，體現到規劃的指導思想和總體思路上。

今年10月，水利部、發展改革委聯合印發了《關于加快水利建設市場信用體系建設的實施意見》，其中指出，要以健全水利建設市場信用體系規章制度和標準體系為基礎，以加快水利建設市場信用信息系統建設為支撐，以建立水利建設市場守信激勵失信懲戒機制為重點，以提高水利建設領域誠信意識和信用水平為目的，推動信用信息公開、共享和應用，提高公共服務能力，加強事中事后監管，維護水利建設市場正常秩序。并強調加快水利建設市場信用體系建設，要堅持政府主導、分級推動；堅持依法監管、社會共治；堅持統籌安排、分步實施；堅持強化應用、重點突破；堅持公正透明，真實準確。

地方積極響應

中央的一系列決策，表明我國堅決治水的態度，各地政府部門也積極響應，根據自身特點，提出了具體的治水方針。

長江科學院副院長陳進在此次會議中講到，自2011年的中央1號文件發布以來，山東、浙江、云南等地開啟了不少大中小型水利工程，工程總額一度超過千億元。規模之大，前所未有。

其中，浙江的“五水共治”是地方水治理中打得比較漂亮的一戰。2013年，浙江省委書記夏寶龍在浙江省經濟會議中指出“‘五水共治’要形成破竹之勢”，展現出了浙江在治水上壯士斷腕的斗志。

五水共治，治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水——好比五個手指，治污水的大拇指最粗，百姓觀感直接，最能帶動全局，而百姓也必會豎起大拇指。其中長興、嘉興、麗水、溫州等地，都成為了治水模范城市。僅長興，在這場行動中打撈雜草浮萍43650噸、打撈拆解沉船605艘、取締無證漁網6364條等，縣域區內水面環境明顯改善。

再看山東省。早在2008年以前，山東就提出要著力打破城鄉分割，實現農村供水城市化、城鄉供水一體化的戰略格局。

地處黃河沖積平原區的德州，地下水氟高碘重且苦咸，黃河水是唯一可用水源。為從根本上解決農村飲水不安全問題，該市打破城鄉分割，以建平原水庫引黃河水為水源，實行一縣一網，有條件的縣與縣聯網，水源互濟。

通過3年努力，到2013年底，該市完成投資42.8億元，其中省以上投資5.9億元，市縣財政22.0億元、自籌15.9億元，建成平原水庫13座，在建5座，年供水能力5億立方米。全市12個縣整建制實現城鄉供水一體化，400多萬農村民眾喝上了與城里人“同源、同網、同質”的安全水，徹底結束了幾千年喝苦咸水的歷史，而且水費比城里人便宜，免收水資源費和排污費。

治水興水，民生為先。

司法進程跟進

如果說，政策引導是治水這艘大船航行的方向，那么司法體系保障則是為大船保駕護航的風帆。

監管難度大、司法管控體系薄弱一直是困擾水利部門工作的難題，現任十二屆全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘早在2012年全國兩會上接受記者提問時談到了“水資源司法保護”的例子，他當時拋出一個問題：能不能按照中國海事法院的管理體制成立專門管水的，或者專門的環境保護法庭。

由于我國法院一般是按行政區劃分設置，但惟獨海事法院不按行政區劃設置，是按流域設置，比如長江只有武漢海事法院一家，具有統一司法標準和排除干擾等諸多益處，如果水資源司法保護也如此，那么許多地方也就變得“容易管”、“容易治”，所以當時提案一出，得到社會各界的響應，比如貴陽率先設立環境保護法庭，把貴陽市的三大庫區全部交由一個法庭管制，突破了行政區劃的概念。隨后昆明針對滇池專門成立了環境保護法庭，無錫針對太湖也成立了專門的環境保護法庭，而且之后還助推環境公益訴訟制度的建立。

水利部部長陳雷提出，要開創依法治水管水興水新局面，從頂層設計、水利立法、嚴格執法、化解水事矛盾、水利普法、隊伍建設方面進一步加強完善我國國情水情的水法規體系，懲處各類水事違法行為，加強河湖空間管制，建立應急信息共享和快速處置機制等。

水治理有何利器？

“必須改變傳統治水思路和水系管理體制。”

——河海大學教授 崔廣柏

近幾年，我國圍繞生態文明建設在體制和具體做法上做了諸多努力，水利工作在很大層面上取得了突破性進展。

生態補償機制

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。

其中水環境保護生態補償是其中一項主要內容，各地應當確保出界水質達到考核目標，根據出入境水質狀況確定橫向補償標準；搭建有助于建立流域生態補償機制的政府管理平臺，推動建立流域生態保護共建共享機制；加強與有關各方的協調，推動建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金。

長江生態流域是率先建立生態補償機制的水系系統，具體內容主要包括落實碳排放補償機制，量化長江流域清潔空氣供給費用補償；加快推進南水北調工程并選擇中線供水方案，讓長江中上游清潔水資源更好地惠澤民生；建立下游經濟發達地區反哺中上游欠發達地區機制；提高效益林補償標準；繼續實施退耕還林政策，加大退耕還林補償力度。

不過，現行的生態補償機制中，市場分析評價等基礎性工作薄弱，未綜合考慮生態保護成本、發展機會成本、生態系統服務價值。所以各地水利部門在實施生態補償機制時，應與市場結合，積極拓展市場開發價值，引入市場機制。

水利基建融資創新

一直以來，水利設施建設的大部分投入依賴中央政府撥款，導致了項目落實上的種種局限性。在國家力倡經濟體制改革的背景下，水利上也積極引入市場機制，讓水利建設成為全社會、全世界共同參與的大事。

2014年9月24日，水利部與世界水理事會在京共同召開了“保障水安全-水利基礎設施投融資”研討會。世界水理事會專家在研討會上介紹了全球水利基礎設施投融資情況，與會代表就中國水利基礎設施建設戰略、大型水利工程的融資、城市水利基礎設施融資、中國在國際上對水利基礎設施項目的融資等情況交流了經驗。來自水利部、國家發改委、財政部、商務部、國家開發銀行、重慶水利投資集團、亞洲基礎設施投資銀行籌建工作小組、世界銀行與亞洲開發銀行駐華代表處、世界水理事會執行局和國際咨詢公司的共30余位中外專家參加了會議。

世界水理事會是水資源領域最具影響力的國際組織之一。2013年，世界水理事會發起成立了“保障水安全-水利基礎設施投融資高級別小組”，邀請有關國家政府部門、企業、學界和相關國際組織的高層人士參加，探索適合于具有不同國情和經濟發展水平國家的水利基礎設施投融資創新機制，推動全球水議程的實施。

行業整合形成聯合體

水利綜合治理是多部門、多學科的綜合工作。水系基礎數據調查需要社會多方面的協同合作，然而調查人員常常受到多方阻礙，導致前期排查工作難以深入；在規劃期間，需要與城市規劃等住建部門協商共進，同時配備優秀的設計和施工隊伍；最終在落實水系生態恢復時，更是需要到行政管理部門、園林綠化部門等多單位共同發力——如若溝通不利，將影響水系規劃、水環境治理工程的正常進行。所以在會議上多位專家提出，行業間應形成大聯合體，以打破行業壁壘。

從事水利工作近60年的河海大學教授崔廣柏提到，有時候有好的規劃，但是缺乏好的設計團隊，“生態溝怎么做”、“植物選擇哪些類”這些專業的問題，都應該有專業的團隊來解決。而組建一個聯合體，所有人員各具其能，術業有專攻，對于水利工程實施有極好的保障作用。若沒有搞生態環境的軟科學技術團隊與發展意識，其隊伍是很難有后勁的。

大江大河的水系規劃對城市建設規劃所起的作用是提綱挈領的，其發展方向將成為住建、園林部門在進行城市水生態景觀建設時的“航標”。當前，住建部門提倡，改善城市生態環境與建設“海綿型城市”相結合，讓城市多余的水能填補缺失的水。對此，中國水利水電科學研究院院士王浩在會上也提到，城市水系規劃應該充分利用城市河流，與“海綿型城市”并行發展。

水系治理，也離不開景觀設計部門的支持。青島環境工程設計院有限公司被甄選為本次會議的承辦方，其意義是深遠的。由于該設計院長期從事濱海景觀及城市河流景觀修復工作，在如何打造水生態景觀方面有豐富經驗。在該院負責的幾個主要項目中，都體現了水安全保障、水生態保持在水景觀打造中的基礎性地位。正是多行業、多學科結合，才能有好的治水工程。當然，也基于此次會議的橋梁作用，讓國內諸多著名水利科研單位、行政部門、優秀企業相互間達成合作同盟，在治理水環境的道路上齊進退。