我國行政程序立法比較分析

摘 要：藉行政程序立法這一視角對行政法哲學三大基礎理論進行梳理、比較，發現平衡論指導下行政程序立法的諸多有益之處：型構現代行政法的行政過程模式溝通——合作——服務模式；建立行政主體與行政相對人平等互動的法律關系；重視法律制定階段的實體規則控制與程序規則控制等。

關鍵詞：管理論；控權論；平衡論；行政程序立法；優勢

中圖分類號：D90 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）26-0099-03

一、管理論、控權論與平衡論的解讀

行政法的核心矛盾是行政主體與行政相對方之間的動態博弈，其他矛盾都源于此。由于存在著“知性思維”與“辯證思維”對行政法核心矛盾的認知上的分野，便形成了除平衡論以外的另外兩種不同類型的行政法基本理念——管理論、控權論。

（一）管理論的解讀

“管理論”唯政府的管理職能是從，基于管理的視角看待行政法律關系。該理論最早產生于蘇聯與一些大陸法系國家，并長期影響著這些國家的行政法理念，亦為我國行政法留下深刻的管理論烙印。基于管理論，蘇聯學者馬諾辛認為：“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點的說，就是國家管理法”[1]29。管理理念將行政管理中的行政相對方視作管理的客體，片面追求管理效果，忽視對公民權利的保護。因此，在此理念支配下的行政法往往缺乏對行政相對人權利的救濟機制和行政主體自身的監督機制。這種理念的結果是忽視公民權的保護而片面地擴大行政權力，必然導致權力的濫用與公民權的喪失。

（二）控權論的解讀

行政法發軔于啟蒙運動時期的西方國家，隨著三權分立理論的成熟而不斷完善。英美國家限于當時的認知水平，認為“行政法就是控制（限制）政府權力的法”[2]4，所以，行政機關無權自創行政法。從這一角度講，控權論存在合理性。在西方，行議會至上、程序正義、私權利保護與三權分立等觀念成為控權論產生與發展的土壤。控權論植根于英美法律文化傳統土壤，源自傳統英美法理論，特點如下：首先，主張行政法治的宗旨是保障公民權、制衡行政權；其次，擴大司法審查的范圍、減少行政自由裁量權以實現限權；最后，強調對行政行為的過程（事中）控制。時至今日，控權論在西方行政法治中仍然發揮著理念的奠基作用，但，控權論偏執一端的強調保護公民權，忽視行政效能的實現，在一定程度上有礙社會發展。

（三）平衡論的解讀

“平衡論”突破傳統行政法理論窠臼，在對傳統“管理論”、“控權論”進行繼承、揚棄的基礎上，形成獨立的理論體系。與管理論、控權論的偏執一端不同，平衡論同時兼顧公平與效率、自由與秩序，在兩者之間找到最佳的平衡點。首先，平衡論是對自由秩序、公正效率的兼收并蓄。任何只顧效率秩序而忽視自由公正或者只顧自由公正而忽視效率秩序的行政方式都不會取得良好的行政實效。其次，應當兼顧公正與效率，而非厚此薄彼。再次，行政效率與行政公正時刻處于動態平衡狀態。行政管理的復雜性決定了行政行為時的偶然性，只有在動態中尋找平衡才能達致行政實效的帕累托最優。平衡論理念指導下的行政程序立法有其鮮明的精神實質，第一，關于行政程序法的目的。行政機關既要保證行政實效的達成，又要防止行政權力的濫用與違法行使，從而達到行政機關權力與相對方權利的總體平衡；第二，關于行政程序法的內容。行政程序法是關于調整行政行為的方式、步驟等程序要素的法律規范的總稱。平衡論兼顧自由與秩序、效率與公正的價值取向，力求彌補管理論與控權論的不足，并希望揭示平其精神實質，借此理念完成行政程序法的歷史使命。

二、管理論、控權論與平衡論視野下行政程序立法比較

在不同類型的行政法價值體系中，行政程序立法的價值取向亦不同。對于管理論而言，其基本的價值定位是實現政治目標；控權論則藉嚴格的控權規則主導行政法律秩序，以此實現行政法制；平衡論則希望通過制度、機制的構建，達致行政法諸層次價值目標的實現最終實現實質行政法治。

（一）管理論視野下行政程序立法

第一，行政機關制定大量的政策性文件與法律規范性文件，這些文件起著法律的作用，這便使立法機關凸顯行政化傾向，且行政權力也未得以充分限制。第二，在管理論支配下的行政程序立法忽視了行政救濟制度的創設，行政復議、行政訴訟、國家賠償制度缺乏。第三，在行政權行使過程中，行政首長單方意志起著很大的消極作用，這些行政決策缺乏征求意見環節，更不會有行政相對人的參與，決策者會把行政相對人的辯論與表達意見看作是對其權威的蔑視和威脅。第四，就行政相對方一方而言，僅有服從管理的義務，絕無參、決策的機會與權利。因此，此種行政決策建立于封閉的、專制的、不科學的基礎之上。對于行政決策、行政處罰與行政強制等行政行為而言，行政機關工作人員，尤其是行政首長依據其對法律的固有認知和對事實有限判斷的基礎上做出相應的行政行為。第五，管理理念指導下的行政規則注重實體規定，忽視程序性規定，更不會強調對行政權的限制，從而不具備現代行政法治理念的基本架構。總之，管理理念視野下的行政程序立法勢必為時代所替代。

（二）控權論視野下行政程序立法

第一，強調限權行政。行政機關及其工作人員的自由裁量權被嚴格限制，并依行政程序嚴格行事，正所謂：“無法律即無行政”。第二，行政主體與行政相對方是服務被服務的關系，而非單純的管理與被管理關系。基于這樣的理念，傳統控權論者極力主張對個人利益的保護與自由的保障。第三，控權論強調對行政權的司法審查。可以說，“一些大陸法系國家也十分注意對行政權的法律控制”[3]117-118，但這種控制僅僅局限在實體法控制層面。與大陸法系不同的是，議會在英美法系國家居于重要的行政監督地位，而這種監督強調實體法的限制；除此以外，司法審查則運用程序的理念、原則與規制，對行政行為進行嚴格的事中與事后監督。前者是實體性控權方式，后者則是程序性控權方式。第四，行政手段的多樣性，不僅僅采取強制性的行政方式，還融入了行政協商、行政指導與行政合同等方式。第五，控權理念注重事中、事后監督，這與管理理念形成顯著分野。鑒于此，行政控權論特別注重法院的司法審查權，運用法院的審判職能監督行政主體的權力行使，進而對被侵權者進行司法救濟。可以說，司法審查是行政法程序法的靈魂。

（三）平衡論視野下行政程序立法

第一，現代行政法的行政過程模式是一種新型的溝通——合作——服務模式。這種模式注重行政主體和相對人之間的協商、合作與溝通。行政權力對社會生活的影響加深，加之人權事業的發展與公民權利意識的覺醒，在行政管理領域，行政主體注重增進行政相對人的參與權，加強與行政相對人的協商、合作與溝通。例如推行行政合同、行政指導、立法聽證等行政方式都反映了行政機關在平衡論理念指導下對公民權的尊重和重視。

第二，行政主體與行政相對人是平等的法律關系。基于此，行政程序立法還應當充分考慮行政相對人的合法利益，理順程序立法與憲法中公民權利自由條款的關系，并將公民的憲法權利當作公民基本權利對待，用程序法規則加以明確規定其實現的方式，在此基礎上通過行政程序立法的形式將行政相對方程序性權利予以法律上的明確。若發生侵害事實，在行政程序法中應當規定權利的救濟方式和途徑，鑒于此，應當明確規定行政機關及其工作人員違反程序條款的法律后果。總之，行政主體與行政相對人法律地位的平等性可以在最大程度上凸顯二者利益的一致性，從而達到雙方利益的最大化。

第三，重視法律制定階段的實體規則與程序規則控制。制定行政程序法時，既要嚴格限定行政權力的行使范圍，又要嚴格規定行使行政權力的方式、步驟、時限和順序等。在過去管理論的影響下，行政機關及其工作人員過分偏重行政目標的實現，而忽視對行政行為過程的有效控制與行政手段與方式的采用。鑒于此，在全國范圍內制定統一的行政程序法是實現平衡理念的必然選擇，從而強調對行政行為的過程控制與結果控制，將事中監督與事后救濟相結合，而這端賴行政程序的設計與救濟制度的創設。

綜上所述，管理論注重研究組織法和行政行為法，強調行政行為的效率，“以提高國家管理的效率”[4]68的行政治理理念已不符合當前社會發展的客觀需求。與管理論不同的是，控權論過分強調行政主體與行政相對方的獨立，片面地注重“司法審查和行政程序的作用，不重視行政效率”[5]75-76。經過歷史的檢驗，在該兩種理念指引下的行政程序立法存在難以克服的弊端，阻滯了依法治國的歷史進程。行政法治理念亟須向平衡論轉變，因其在程序立法層面具備以下優勢。

三、平衡論視野下行政程序立法的優勢

正如羅豪才教授所言：“平衡論比較全面地揭示了行政法的內在關系”[5]76，將其與傳統的行政法理念截然區分開來。通過比較平衡論與管理論、控權論視野下的行政程序立法，平衡論的價值取向具有顯而易見的優勢，具體表現在以下兩個方面。

（一）平衡論視野下行政程序立法的外在優勢

所謂平衡論的外在優勢，即實現平衡理念的現實條件。在筆者看來，經濟體制改革與思想觀念的演進、黨的治國理念的轉變都是平衡論實現的外在優勢。

1.適應我國經濟社會體制改革日益深化的客觀形勢。日漸開放的世界格局，各種文化與思想日臻交融，現代行政法治理念得以漸進，面對該局勢，中國不能獨守成制，隨著改革開放與市場經濟體制的逐步確立、深化，舊的行政法理念已不能適應現時發展的需要。而市場經濟體制呼喚競爭自由、契約自由、意思自治的原則已經深深地植根于人們的思想觀念之中，并融入到人們的日常行為。較改革開放之前，無論是思想的革新還是客觀形勢的漸變，這都使得平衡理念下的行政程序立法擁有廣泛而牢靠的社會經濟基礎。

2.適應改革開放以來民主意識和權利意識興起的客觀要求。在計劃經濟時代，公民權利與權利意識淹沒于管理論的浩海之中，民主意識和權利意識被忽視，公民的一切事務端賴政府的安排，發言權與參與權被遏制。在這種境遇下，民主法制遭到踐踏，公民的合法權利得不到宣揚。隨著改革開放的深入，我國公民的民主意識與權利意識逐步覺醒，自我觀念得以萌發，從而日益重視自身利益的實現。伴隨著市場經濟在我國的確立，公民的主體意識與獨立精神得以進一步伸張。因此，“公民的法律意識開始從傳統法律文化的框架中萌生出來”[5]56。鑒于行政效能的實現與公民權的有效保障，平衡論恰好為此提供了絕佳的理念支持，所以，從這個角度講，平衡論具備其外在優勢。

3.符合黨和國家建設法治政府的堅定決心。人治的弊端，凸顯出法治的可貴。因此，依法行政已成為黨和國家治國理念的基本認識。國務院在《實施綱要》中明確提出“程序正當”是行政法治的基本要求。行政機關要強化法律和制度的約束，明確實施行政行為的程序，強化監督，進一步提高依法辦事的能力和水平。黨的十五大第一次明確提出建立現代法治國家、推進依法治國的理念，并于1999年將該理念以根本大法的形式肯定下來。依法行政是依法治國的重要表現，經過改革開放三十多年的發展，已取得很大的進展。黨的十八大報告指出，要規范行政權的行使，促進行政權的公開化、規范化，使行政權處于程序的規制之下。

（二）平衡論視野下行政程序立法的內在優勢

筆者所言的平衡論內在優勢，即，該理念本身所蘊含的合理內核，正因如此，迎合了上述所論述的外在優勢，外在優勢與內在優勢共同構成了平衡論的整體優勢。

1.適應程序控權代替實體控權的價值取向。由于行政實體法無法窮盡所有的行政法律現象，而由此帶來的弊端是將規則無限地擴張到原則的范疇，這就使得行政法的實體規制力度與效果日漸式微，從而實體控制則有被虛無之虞。在西方，程序控權已被實踐所證實，在基本理念上大異于傳統控權模式，在行政法哲學轉型的演進中，其作用日臻凸顯。既然立法者難以窮盡所有的行政法律現象，那么行政權在行政實體法的空隙中得以生存、擴張，在此情況下，強調程序理念、注重制度設計的程序控權有能力擔負起控制行政權的重任，有鑒于此，自20世紀末以來，黨和國家逐漸認識到利用程序性規范來規制行政權的行使方為一個有效的途徑，這就使得行政程序立法迎合了時代要求。

2.認識到公民權利與行政權力均可被濫用的客觀現實。強調公民的主體意識與獨立精神，促成公民權利的自由行使，在一定程度上能極大地發揮公民的主動性與創造性，經過改革開放三十多年經濟社會快速發展，公民權的極大作用已被證實。強調行政權能的實現，保障政府權力的有效實施，在短時期內快速地推動經濟社會發展、增加人民福祉方面有著不可估量的作用。但隨著改革開放的深入推進與當前我國國情的客觀現實，權利與權力亦有可能被濫用，前者的濫用必然導致公民權利的泛濫，行政行為的成本必將增加，從而阻滯經濟社會發展的步伐；后者濫用，必會損害公共利益，侵犯公民的合法權利，從而公民的合法權利難以維護，行政權力的權威和形象遭受壞損，使得“行政權的行使背離了其本來目的和方向”[5]138。鑒于上述兩方面的情況，我們提出運用平衡論指導行政程序立法的實踐，以平衡公民權利與行政權力的關系，使兩者處于動態平衡之狀態下。

3.實現法律理性與人文關懷的平衡。忽視理性精神的法律必將誤入歧途，但缺乏人文關懷的法律如同暴君般冷酷無情。理性為法律所必需，但人文關懷的因子也應該為立法者所適當攝取。管理論影響下的行政立法缺乏人文精神的關懷，將法律看作是實現社會管理的手段，個人的權利與自由都要服從行政效能的實現，把實現社會秩序和行政效能當作行政法的出發點和歸宿。由于我國長期受管理論的影響，行政法認識不到公民的主體地位和個人權利，長此以往必將阻礙社會的可持續發展。因此，“管理理念下行政法制人文精神的缺少成為其致命弱點。”[5]185控權論與管理論截然相反，其強調行政法制應當建構對人的主體意識、個人權利和自由的肯定上，充分體現了以人為本的法治精神。現代人文主義，提倡人的主體性、崇尚人的自由與權利，把人的幸福個發展看作法律的終極目標來實現，控權論將該理念吸納其中，毫無疑問帶有時代的局限性。平衡論認識到了管理論與控權論對人文精神偏執一端的窘境，提出在追求行政效能的同時注重公平正義的實現，并主張把時代精神融入行政行為之中，強調行政權力實現方式上的多元化，從而實現公民權利與行政權力、行政主體與行政相對人、自由與秩序、效率與公平之間的動態平衡。

時代的變革決定了理念的不斷更新。傳統立法理念已不能滿足現代社會的需求，新的時代呼喚新的立法理念，新的立法理念必將影響立法的價值取向，從而打上時代的印記。平衡理念指導下的行政程序立法的上述兩方面優勢，決定了當前我國行政程序立法的指導理念——平衡論。總之，以平衡理念作為行政法哲學的基礎，在行政立法的實踐中踐行之，必將開創我國統一行政程序立法的新局面。

參考文獻：

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