籌建順德公用事業(yè)平臺 推動順德城市升級

摘 要：作為“籌建順德市政公用事業(yè)平臺”研究課題之先導(dǎo)，旨在通過對順德公用事業(yè)的現(xiàn)狀調(diào)查，從數(shù)據(jù)的定量分析中，指出其困局所在；再結(jié)合對國內(nèi)外公用事業(yè)先進(jìn)管理模式的比較研究，提出順德政府必須主導(dǎo)順德公用事業(yè)發(fā)展、做好城市升級“操盤手”、民生幸福“監(jiān)護(hù)人”的主張，并對順德公用事業(yè)平臺的構(gòu)建提出初步設(shè)想，以做參考。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；公眾利益股；環(huán)境權(quán)；全產(chǎn)業(yè)鏈效益；隱性財(cái)政損失

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）26-0068-04

黨的十八大，“科學(xué)發(fā)展觀”被確認(rèn)為黨的指導(dǎo)思想，“關(guān)注民生”被提升到“立黨固國”的認(rèn)識高度，而“生態(tài)文明”，也首次擺上“執(zhí)政興國”的戰(zhàn)略層面，這標(biāo)志著中共執(zhí)政理念，跨入一個新的歷史發(fā)展階段。

從片面追求GDP，到“以人為本，民生為先”，“官員政績觀”正悄然改變。這一背景，對當(dāng)下政府執(zhí)政行政的思路、方向與做法，提出了新的要求與考驗(yàn)。市政公用事業(yè)（或稱城市公用事業(yè)、社會公用事業(yè)，以下統(tǒng)稱公用事業(yè)），因其在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活中所占據(jù)的基礎(chǔ)性地位，其產(chǎn)品和服務(wù)構(gòu)成城市運(yùn)營和百姓生活的基礎(chǔ)性條件，故而與當(dāng)今中國的城市化進(jìn)程高度一致，自然成為新一屆政府實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、提升民生幸福指數(shù)、落實(shí)生態(tài)文明的重要領(lǐng)域。

順德“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”、“城市升級”、“強(qiáng)中心”等戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，無不與順德公用事業(yè)的發(fā)展水平息息相關(guān)。在公用事業(yè)領(lǐng)域，本身即蘊(yùn)含一種“民生幸福→城市聚集→競爭優(yōu)勢”的內(nèi)在邏輯。因此，順德政府必須面對現(xiàn)狀，盡快進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、引領(lǐng)推進(jìn)，否則，“民生幸?！币坏┞淇?，將可能化解“先行先試”的所有成果。

一、順德區(qū)市政公用事業(yè)現(xiàn)狀分析

（一）順德區(qū)市政公用事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì)末本世紀(jì)初，順德在公用事業(yè)領(lǐng)域，通過獨(dú)資、合資、合作等方式，將民間資本全面引入市政公用設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行了一場近乎徹底的市場化運(yùn)動。目前，順德有自來水廠16家，城鎮(zhèn)污水處理廠11家，生活垃圾焚燒處理廠1家，鎮(zhèn)級生活垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站7個和臨時轉(zhuǎn)運(yùn)站1個，管道天然氣企業(yè)1家，液化石油氣氣庫9個，公交企業(yè)4家……除供水由區(qū)國資主導(dǎo)外，其他以民資外資為主。

基于順德龐大的經(jīng)濟(jì)體量及雄厚實(shí)力、民營資本的活力，市政公用事業(yè)的市場化運(yùn)動讓順德的城市面貌出現(xiàn)了明顯的改觀，并奠定了整體水平至今仍然位居全國前列的基礎(chǔ)。在順德區(qū)第十五屆人民代表大會第三次會議通過的《政府工作報(bào)告》里，黃喜忠區(qū)長充分肯定了順德市政公用事業(yè)所取得的成就，特別對整治565公里內(nèi)河涌、100%城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理帶來的生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，以及公交TC模式管理、中心城區(qū)每萬人17.2臺的公交車擁有量、新建的一批公共停車場等舉措所推動的城市管理再上臺階，更是做出了中肯的評價。2013年7月21日《人民日報(bào)》頭版刊發(fā)《城鄉(xiāng)融合順德蝶變——工業(yè)興區(qū)轉(zhuǎn)向“智慧、美麗”》一文，對順德整治內(nèi)河涌、興建農(nóng)村污水處理廠、實(shí)行城市生活垃圾無害化處理，打造順峰灣親水平臺、廣珠西線順德站、北文化中心、均安國際生態(tài)谷等，通過發(fā)展公用事業(yè)，形成以水為媒、濱水組團(tuán)的網(wǎng)絡(luò)型城市格局的發(fā)展思路，進(jìn)行了正面報(bào)道。

但是，十多年一路發(fā)展，問題也正逐步暴露。就政府、企業(yè)、消費(fèi)者三方利益而言，當(dāng)前的順德公用事業(yè)領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)一個“相互不滿、相互抱怨”的“怪圈”。

政府：對環(huán)保企業(yè)的經(jīng)營績效不滿意，卻難以有效管理。

企業(yè)：對政府的定價、補(bǔ)貼不滿意，抱怨政府支持不夠，限制太多。

消費(fèi)者：對公用事業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)及環(huán)境越來越不滿意，認(rèn)為環(huán)保企業(yè)只顧壟斷賺錢、政府無所作為。

政府、企業(yè)：認(rèn)為老百姓素質(zhì)不夠，難以正確理解和支持，并主動配合政府、企業(yè)的環(huán)保發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃。

三方拮抗，困局初現(xiàn)。順德公用事業(yè)，日益偏離“公用”的軌道，順德城市魅力，也日益降低。

（二）順德區(qū)市政公用事業(yè)發(fā)展問題成因分析：背離公用事業(yè)三大原則

當(dāng)前順德公用事業(yè)的“怪圈”，成于當(dāng)年的“過度市場化”改革。究其實(shí)質(zhì)，是背離了公用事業(yè)的本質(zhì)要義，違反了公用事業(yè)“公益性”、“規(guī)模性”、“超余性”的三大原則。

1.在公用事業(yè)的“公益性”方面

市政公用行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)，具有“公用性”、“公益性”的特征，其產(chǎn)品和服務(wù)不像普通產(chǎn)品有特定的消費(fèi)群體，而是針對所有居民。公用事業(yè)維系民生的屬性，要求政府必須努力作為。如果政府錯誤地將“公用事業(yè)”劃入“財(cái)政包袱”范疇，進(jìn)而用一種草率、簡單甚至不負(fù)責(zé)任地操作手法將“公用事業(yè)”推向市場，必然導(dǎo)致“企業(yè)利益”和“公眾利益”、“經(jīng)濟(jì)效益”和“社會效益”直接博弈，最終，在資本的逐利本性和潛規(guī)則的相互作用下，社會效益被迫讓步，公眾利益遭受傷害。

2.在公用事業(yè)的“規(guī)模性”方面

市政公用基礎(chǔ)設(shè)施的一個最基本特征：通過網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)，提供服務(wù)或產(chǎn)品。在絕大多數(shù)情況下，這種網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性和特定區(qū)域性，有極強(qiáng)的“沉淀成本”特質(zhì)。所以，對于這類產(chǎn)業(yè)，必須依靠擴(kuò)大規(guī)模來提升其服務(wù)或產(chǎn)品能力，也必須認(rèn)可并允許“自然壟斷性”的存在，以保證產(chǎn)業(yè)生存、發(fā)展的基礎(chǔ)與空間。

3.在公用事業(yè)的“超余性”方面

超余性，指的是由于市政公用設(shè)施建設(shè)周期長、投入大、改造成本高、難度大，因此，在建設(shè)時必須要考慮系統(tǒng)能力的超余，預(yù)留出中、遠(yuǎn)期需求增長后的規(guī)模，保證系統(tǒng)部分失效時仍能滿足使用要求，不至于給城市的正常運(yùn)營和發(fā)展帶來失序和損失。

企業(yè)投資，講究的是資金回籠、利潤回報(bào)，這一本質(zhì)屬性，決定了企業(yè)（特別是民營企業(yè)）在主觀愿望上不具備主動與政府長遠(yuǎn)規(guī)劃同步的自覺性，尤其在政府有價格限制的公用事業(yè)領(lǐng)域。當(dāng)前順德一些公用事業(yè)企業(yè)的所謂產(chǎn)能過剩，其根本動機(jī)在于搶占地盤，想借此增加與政府的談判籌碼，甚至騙取政府財(cái)政補(bǔ)貼，并不存在社會公德、科學(xué)意義上的前瞻性、超余性。可以預(yù)見，當(dāng)前順德公用事業(yè)的這種狀況，如果我們再不予以高度重視、不做深入研究、不加盡快改善，當(dāng)年的發(fā)展動力，終將成為順德未來城市升級的阻力、障礙。

（三）順德區(qū)市政公用事業(yè)發(fā)展問題根源解析：政府“話語權(quán)”不足

順德公用事業(yè)的困局，成因是違反了其自身規(guī)律，根源則在于政府“話語權(quán)”不足，“掌控力”不夠。主要表現(xiàn)如下。

1.在當(dāng)前市場化、社會民主、尊重契約的大背景下，政府難以擺脫當(dāng)初運(yùn)營協(xié)議的限制、約束，無法突破產(chǎn)權(quán)障礙。

2.政府經(jīng)常被看似合理的“企業(yè)要求”困擾，如員工工資上漲、原材料價格上升、企業(yè)虧損經(jīng)營等，對企業(yè)拖延、拒絕政府提標(biāo)、技改要求的行為，缺少強(qiáng)有力的制約措施。

3.政府無法有效干預(yù)企業(yè)的“復(fù)雜產(chǎn)權(quán)”動作，如引入外資、僑資，讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)復(fù)雜化，或加大政府整合難度，或抬高政府收購價格。

公用事業(yè)事關(guān)公眾利益，政府可以憑借“民情民意”和“科學(xué)論證”兩大法寶，去代表公眾行使絕對的“話語權(quán)”和“掌控權(quán)”。另外，隨著“環(huán)境權(quán)”成為公民日益重視的一種權(quán)益，其既為公民個體私權(quán)、更為社會公眾公權(quán)的雙重屬性，決定了環(huán)境權(quán)領(lǐng)域的糾紛需要有公權(quán)力機(jī)構(gòu)介入的特質(zhì)，這就賦予政府必須在公用事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的法理依據(jù)。

二、當(dāng)前國內(nèi)外公用事業(yè)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

（一）香港經(jīng)驗(yàn)：所有權(quán)和管理權(quán)分離，做實(shí)監(jiān)管；引入、保護(hù)競爭；產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)；政府委派董事和代表

香港政府將煤氣、電力、電訊、公交系統(tǒng)、過海隧道、橋梁等市政公用事業(yè)均采用“專營權(quán)”方式出讓經(jīng)營，但消費(fèi)價格和服務(wù)則由政府控制。香港政府把對價格、服務(wù)質(zhì)量的管制作為市政公用事業(yè)管理的核心，并通過對“利潤管制計(jì)劃”、“運(yùn)營協(xié)議”或類似協(xié)議的監(jiān)管執(zhí)行，去行使檢查權(quán)、處罰權(quán)、規(guī)例權(quán)及專營權(quán)撤銷權(quán)，從而體現(xiàn)政府的話語權(quán)。

香港經(jīng)驗(yàn)可歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：一是采用“公私合營”（PPP）方式設(shè)立公司，所有權(quán)和管理權(quán)分離，政府專心做好機(jī)制設(shè)計(jì)和監(jiān)管工作。例如香港地鐵。2000年10月，香港地鐵實(shí)行部分私有化，在香港上市，77%的股份由特區(qū)政府持有，其余23%為公眾持股，股票融資達(dá)94億元。香港政府通過一系列法定方式對地鐵公司實(shí)行監(jiān)管，包括：公司必須遵從政府做出的指引；財(cái)政司有權(quán)批準(zhǔn)公司利潤的利用和投資方式，也可指示公司將儲備內(nèi)的任何類目劃入政府一般收入，以及向政府派發(fā)股息；政府委任一位鐵路監(jiān)督確保地鐵安全，等等。二是引入競爭，保護(hù)競爭。像公共巴士服務(wù)。港島的公共巴士服務(wù)，由歷史最悠久的中華巴士公司專營，九龍及新界區(qū)則由九龍巴士公司專營。1992年，中華巴士公司經(jīng)營不善被大量投訴，政府果斷決定，將原屬“中華巴士”經(jīng)營的26條巴士線路交給新成立的城巴有限公司經(jīng)營。1998年，港府行政會議進(jìn)一步?jīng)Q定，不再批準(zhǔn)中華巴士公司的新專營權(quán)或延續(xù)現(xiàn)有專營權(quán)申請。香港政府為了使市民獲得質(zhì)高價廉的公共巴士服務(wù)，在招標(biāo)時重點(diǎn)審查投標(biāo)人的能力、資源與服務(wù)運(yùn)作計(jì)劃、承諾。線網(wǎng)招標(biāo)將贏利與不贏利的線路“捆綁”推出經(jīng)營。而且，政府只授專營線路而不是地區(qū)，線路沒有排他性，以維持必要的競爭，像地鐵與公汽的競爭、地鐵與輪渡的競爭，公汽內(nèi)部大巴與小巴的競爭，不同公汽公司的競爭等等。三是產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)。仍然以公共巴士服務(wù)為例。香港巴士由大地產(chǎn)商控制，九巴的投資人是新鴻基，城巴、新巴的投資人是新世界。由地產(chǎn)商負(fù)責(zé)專營巴士，可以最順利地將公共交通配套和自己的住宅、商業(yè)物業(yè)結(jié)合起來，而且為了爭奪客源，各公司打折優(yōu)惠活動不斷，市民自然受益。這種利用產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)發(fā)展公用事業(yè)的思維，體現(xiàn)了港府社會管理的智慧。四是政府委派董事、代表。在香港，不僅“官辦”企業(yè)的董事局成員全都由港府委任，而且在私人公司的董事局成員中，也必須有政府部門的代表。代表每月參加董事局會議，隨時掌握公司的財(cái)政狀況和經(jīng)營狀況。每當(dāng)公司有重大決定，政府代表都會提出政府的意見，保證政府有所作為。

（二）新加坡經(jīng)驗(yàn)：國企主導(dǎo)；政府部門歸口管理；重視公民教育

國土面積707.1平方公里、人口近五百萬的新加坡，在公用事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)過三十多年的努力，終于成就“花園”國家美名。

1.新加坡的公用事業(yè)體系，除電力及管道煤氣工業(yè)私有化外，其他如供水、污水、垃圾處理等，均為國有企業(yè)，由國資主導(dǎo)，便于政府的宏觀規(guī)劃與調(diào)控，政府擁有絕對控制權(quán)。

2.公用事業(yè)歸口管理，確保運(yùn)行高效。如政府水務(wù)署，即負(fù)責(zé)全國的水政策、水規(guī)劃、水生產(chǎn)、水供給和用水管理。全國14個蓄水池采集水系統(tǒng)，9座水處理廠，4 564公里長的輸配水系統(tǒng)，全部由調(diào)蓄和輸配水指揮中心通過計(jì)算機(jī)收集水運(yùn)行數(shù)據(jù)，并發(fā)出調(diào)度指令。而國家環(huán)境局的下屬機(jī)構(gòu)直接管理國有垃圾焚化廠和垃圾填埋場，政府環(huán)保部門與各垃圾焚化廠之間有聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，可以24小時實(shí)時監(jiān)控檢測廢氣排放量以及二惡英含量等情況。全島四座垃圾焚化爐全部采用最新科技和設(shè)備，負(fù)責(zé)處理全國每天產(chǎn)生的近17 000噸垃圾，目前，已經(jīng)做到56%被回收再利用，41%被焚燒；其余3%既不可回收又不能焚燒的，最終被填埋。到2030年，新加坡希望實(shí)現(xiàn)垃圾回收70%的目標(biāo)。

3.重視公民教育。比如強(qiáng)化節(jié)水教育，新加坡把節(jié)水作為人人遵守的社會公德，甚至列入小學(xué)教科書的公共課程。

（三）南海經(jīng)驗(yàn)：政府引領(lǐng)、國資主導(dǎo)、融資平臺；構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈

在公用事業(yè)領(lǐng)域改革與順德幾乎同時起步的南海（佛山市南海區(qū)），走的是一條“政府引領(lǐng)、國資主導(dǎo)、平臺整合”的路子，十年下來，優(yōu)劣已判。

“就固廢處理而言，從前端保潔到中轉(zhuǎn)處理，一點(diǎn)兒都不夸張地說，順德比南海至少落后十年。其他方面我們也差得很遠(yuǎn)?！币晃毁Y深環(huán)保官員感言。

南海發(fā)展（證券代碼600323），從傳統(tǒng)自來水廠起步，2000年核準(zhǔn)掛牌滬市；2004年進(jìn)入污水處理行業(yè)，由丹灶試點(diǎn)，進(jìn)而承建南海區(qū)內(nèi)18家污水處理廠；2006年，以委托運(yùn)營南海垃圾焚燒發(fā)電一廠為突破口，進(jìn)入固廢處理行業(yè)；2010年，完成區(qū)內(nèi)垃圾運(yùn)轉(zhuǎn)布局；2011年，介入地方燃?xì)饨?jīng)營……

短短十多年時間，南海發(fā)展已經(jīng)基本完成以供水、污水處理、固廢處理三大板塊業(yè)務(wù)為主的公用事業(yè)“全產(chǎn)業(yè)鏈”的構(gòu)建，并成功收獲“中國供水服務(wù)4A級企業(yè)”、國家“AAA級的無害化焚燒”（國家行業(yè)最高榮譽(yù)，全國僅五家）等行業(yè)榮譽(yù)。今天的南海發(fā)展，正在立足南海的基礎(chǔ)上，積極向周邊地區(qū)及其他地區(qū)擴(kuò)張，意圖打造南海發(fā)展的公用事業(yè)“王國”。

南海的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：一是在于政府、企業(yè)、融資平臺的和諧互動。南海政府：一直堅(jiān)持政府引領(lǐng)主導(dǎo)公用事業(yè)發(fā)展的思想，表現(xiàn)出了一種戰(zhàn)略遠(yuǎn)見與超強(qiáng)魄力。南海發(fā)展：作為一家環(huán)境服務(wù)企業(yè)，在涉及南海環(huán)境服務(wù)的方方面面，總是搶先思考，積極謀劃，每每為政府提出預(yù)案，化解難關(guān)。公司上市：具備強(qiáng)大的融資能力，促進(jìn)管理規(guī)范，最大限度地解除政府的財(cái)政壓力和信任憂慮。二是“全產(chǎn)業(yè)鏈”的構(gòu)建，有助于優(yōu)化公用事業(yè)的系統(tǒng)管理，各行業(yè)資源互為利用，進(jìn)而提高南海公用事業(yè)的整體效益。

三、打造順德公用事業(yè)平臺，重塑順德公用事業(yè)優(yōu)勢

順德，已經(jīng)走到必須以“城市升級”來提升產(chǎn)業(yè)競爭力、城市創(chuàng)新力、人文吸引力和區(qū)域影響力的關(guān)口，其縣域科學(xué)發(fā)展示范區(qū)、自主創(chuàng)新領(lǐng)先區(qū)、綠色經(jīng)濟(jì)增長模范區(qū)、新型區(qū)域合作試驗(yàn)區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展一體先行區(qū)諸目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以及眼前如何提升順德僅有的7.8萬畝存量土地“地均”、“畝產(chǎn)”價值的難題破解，都必須借助“城市升級”這一抓手。因此，打造順德公用事業(yè)平臺，重塑順德公用事業(yè)優(yōu)勢，顯得尤為迫切。

（一）發(fā)展順德公用事業(yè)的基本原則

1.發(fā)展公用事業(yè)，必須以“公共利益”為基本點(diǎn)。

2.為及時、有效地扼制自由市場可能對公眾利益帶來的傷害，必須保持政府的絕對“話語權(quán)”。

3.政府必須做好“規(guī)則制定者”（包括培育社會第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)）和“裁判員”，從競爭機(jī)制的設(shè)計(jì)與引入著手，加強(qiáng)監(jiān)管，以促進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展效率與經(jīng)濟(jì)效益的提高。

4.鑒于當(dāng)前順德公用事業(yè)發(fā)展的迫切性、機(jī)遇性，政府還須及時充當(dāng)好“操盤手”角色，以區(qū)國資為先導(dǎo)，大力推動順德公用事業(yè)平臺建設(shè)。

（二）發(fā)展順德公用事業(yè)的整體思路

按照順德區(qū)委、區(qū)政府提出的“規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展”的思路，堅(jiān)持公用事業(yè)“公益”、“惠民”的基本原則，用戰(zhàn)略性的前瞻眼光，做好制度頂層設(shè)計(jì)，從經(jīng)濟(jì)效率、社會公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面通盤考慮，對順德公用事業(yè)各行業(yè)進(jìn)行一次全面的科學(xué)規(guī)劃，通過打造順德公用事業(yè)“全產(chǎn)業(yè)鏈”平臺，形成規(guī)模效益、產(chǎn)業(yè)鏈效益，最大限度地控制政府“財(cái)政隱性損失”。

（三）公用事業(yè)投融資平臺的運(yùn)作機(jī)制

1.政府可以將主要的城市經(jīng)營性資產(chǎn)，例如土地、交通、公用事業(yè)等經(jīng)營性資產(chǎn)，有條件地配置給平臺企業(yè)，“做實(shí)”公司。

2.把資源收益按發(fā)展需要返還給平臺企業(yè)，增強(qiáng)平臺企業(yè)的投資和償債能力，使平臺企業(yè)在融資、投資、回報(bào)、償債等方面實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

3.在良性循環(huán)下，平臺企業(yè)即可開展多種渠道融資，比如發(fā)行企業(yè)債券、股票上市、信托計(jì)劃，等等，大力開展BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓）和PPP（公私合營）等多種方式，進(jìn)行城建項(xiàng)目的融資創(chuàng)新，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。

這種運(yùn)作機(jī)制一旦形成，則平臺企業(yè)的經(jīng)營范圍已經(jīng)超出基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的界限，正式滲入城市資產(chǎn)經(jīng)營和實(shí)業(yè)運(yùn)營，它將通過利潤最大化的資本運(yùn)作，讓平臺企業(yè)具備“自我造血”功能，最終實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政“減負(fù)”的目的。

（四）籌建順德公用事業(yè)平臺的兩種設(shè)想

設(shè)想一：國資整合平臺模式。

1.平臺圖示

2.本模式的成敗關(guān)鍵，取決于政府的財(cái)政支付能力是否足夠強(qiáng)大。

3.平臺說明。

（1）借助順德區(qū)國資企業(yè)廣東順德控股集團(tuán)有限公司（下簡稱“順控”）現(xiàn)成的“公用事業(yè)”板塊作為平臺基礎(chǔ)，賦予平臺特許經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)。

（2）全力推動順控旗下水業(yè)控股上市，打造順控融資平臺。

（3）由供水板塊引領(lǐng)，整合產(chǎn)業(yè)資本，根據(jù)順德公用事業(yè)各行業(yè)的實(shí)際狀況，通過行政干預(yù)和市場手段相結(jié)合，逐步介入，最終打造起順德公用事業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。

設(shè)想二：社會融資平臺模式。

1.平臺圖示

2.本模式的成敗關(guān)鍵，在于政府對合作機(jī)制特別是投資收益機(jī)制的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、公平、合理。

3.平臺說明

由區(qū)政府倡導(dǎo)并制訂規(guī)則，由順德區(qū)國資帶頭，發(fā)起成立一家具有吸納順德區(qū)外國有資本，區(qū)內(nèi)外民間資本及國外資本功能的股份制公司，作為順德公用事業(yè)平臺企業(yè)，嚴(yán)格按照公司法實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)治理，明晰所有參與主體權(quán)責(zé)。

（1）政府：為平臺“定好”規(guī)則，“做好”監(jiān)管；配置資源；統(tǒng)籌區(qū)、鎮(zhèn)二級財(cái)政補(bǔ)貼。

（2）區(qū)內(nèi)國有資本、區(qū)外國有資本/民營資本/國外資本：向平臺注入資金，取得股東身份；區(qū)內(nèi)國有資本具優(yōu)先認(rèn)股權(quán)。

通過（1）/（2）項(xiàng)構(gòu)成順德公用事業(yè)一級融資平臺。區(qū)政府賦予該平臺全面整合順德公用事業(yè)各行業(yè)的權(quán)利，包括行政手段與市場手段，并努力推動該平臺上市，成為公眾公司，擴(kuò)大融資能力，為政府財(cái)政減壓。

一級平臺股東按股權(quán)比例行使表決權(quán)與分紅權(quán)。

（3）順德區(qū)內(nèi)所有公用事業(yè)運(yùn)營企業(yè)組合成“順德公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”，通過會計(jì)事務(wù)所對其土地、技術(shù)、設(shè)備等估價，折成股本成為“新公司”股東，身份由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴顿Y人”，按股權(quán)比例行使表決權(quán)與分紅權(quán)。

（4）對于不愿成為“新公司”股東的公司，平臺可通過對話協(xié)商手段予以收購；如果出現(xiàn)惡意對抗，則交由政府依據(jù)科學(xué)論證和民情民意，動用行政手段化繁為簡，確?？焖俪C正那些阻礙現(xiàn)實(shí)發(fā)展的歷史遺留問題。

通過（3）/（4）項(xiàng)構(gòu)成順德公用事業(yè)二級融資平臺。各行業(yè)“新公司”按現(xiàn)代企業(yè)架構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營管理，其組建完全按市場規(guī)則選拔專業(yè)人才經(jīng)營；至于原企業(yè)員工，制定科學(xué)合理的“并”“轉(zhuǎn)”規(guī)定，予以妥善分流。

二級平臺股東按股權(quán)比例行使表決權(quán)與分紅權(quán)。

（5）對所有有意涉足順德公用事業(yè)的資本，一旦通過順德公用事業(yè)平臺的核準(zhǔn)，均有機(jī)會取得“一級融資平臺”或者“二級融資平臺”的股東資格。

（6）將順德公用事業(yè)按照項(xiàng)目具體屬性及重要程度分為兩類，明確投資主體。對于非經(jīng)營性項(xiàng)目或社會效益顯著的項(xiàng)目，完全由平臺投資建設(shè)，如果平臺資金不能滿足投資需求，則由平臺向銀行貸款，政府根據(jù)論證情況決定是否進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；對于經(jīng)營性項(xiàng)目或可收費(fèi)的項(xiàng)目，平臺允許企業(yè)進(jìn)入，并鼓勵企業(yè)進(jìn)行市場融資。對于特別重要的項(xiàng)目，可由區(qū)政府出面合理分配區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府責(zé)任，各級地方政府和企業(yè)共同承擔(dān)相應(yīng)的投資責(zé)任。

（7）在“平臺”、“新公司”均設(shè)立一股政府“公眾利益股”，代表公眾行使否決權(quán)，體現(xiàn)政府對公用事業(yè)的絕對話語權(quán)?！肮娎婀伞迸c其他股份等值，卻不以分紅為目的，只在公眾利益遭遇傷害時行使一票否決權(quán)，它平時沉寂，否則違規(guī)；另外，設(shè)置“公眾利益股”，也可以最大限度地釋放對本地國資之外所有資本的容納空間。

（8）為體現(xiàn)公平及平臺對社會的融資誠意，可以考慮將區(qū)內(nèi)國資股份控制在33.3%之內(nèi)，確保區(qū)內(nèi)國資不影響“平臺”、“新公司”的正常市場決策。

（9）積極發(fā)展社會第三方管理機(jī)構(gòu)，與政府組成聯(lián)合監(jiān)管，保證監(jiān)管的公平、公正、公開，樹立順德公用事業(yè)各參與方的信心。

（五）順德公用事業(yè)的推進(jìn)步驟

1.從民生最不滿意、環(huán)境要求最為迫切的固廢處理行業(yè)入手，鐵腕整治、改善、提升順德固廢處理行業(yè)現(xiàn)狀。

2.把目前尚處于空白狀態(tài)的農(nóng)村污水處理集中交給平臺運(yùn)營，并以此為契機(jī)引領(lǐng)社會主義新農(nóng)村的科學(xué)規(guī)劃，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)污水統(tǒng)一運(yùn)營。

3.做細(xì)做足引入競爭、保護(hù)競爭的工作，在科學(xué)論證和民情民意的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律規(guī)定，堅(jiān)決收回那些錯誤的“特許經(jīng)營”授權(quán)，確保公用事業(yè)回歸到民生幸福的正確道路。

四、結(jié)語

未來二十年，是我國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，城市化速度將大大加快，到2020年城市化水平將由目前的40.5%提高到60%左右。這必然使城市公用事業(yè)存在巨大的市場需求，完全依靠城市財(cái)政投資發(fā)展市政公用設(shè)施服務(wù)，顯然不可行，而政府甩手把公用事業(yè)完全交給市場，也同樣是不可持續(xù)。

當(dāng)前，我國公用事業(yè)的改革正處于一種“兩難”狀態(tài)。既要充分利用市場機(jī)制，但又不能完全市場化，而且不同的行業(yè)類型其市場化程度都具有差別；既要政府主導(dǎo)，但又不能完全由政府壟斷，而且不同的行業(yè)類型其政府控制的程度都具有差別；既要引入市場競爭，但又不能搞“原子式”競爭。如何做到市場機(jī)制與政府控制、監(jiān)管有機(jī)相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相結(jié)合，這既是城市和整個社會公用事業(yè)改革和發(fā)展的特點(diǎn)之所在，也是其難點(diǎn)之所在。

順德也不例外。打造順德公用事業(yè)平臺，對順德而言，無疑還是探索中的新事物。在公用事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)缺乏，其中所關(guān)涉新舊體制的矛盾，以及其他一系列需要配套解決的問題（包括歷史遺留問題），使其變得異常復(fù)雜。對此，在“積極推進(jìn)”與“慎重對待”的平衡中，我們對公用事業(yè)的改革智慧，“執(zhí)政為民”的智慧，也在被考校。更重要的，順德“先行先試”的價值——從“興企”到“惠民”、從“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”到“社會管理”，也將由此體現(xiàn)。

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