中美油氣管道行業應急管理對比分析

摘要：近年來，國內輸油氣管道事故頻發，“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故造成62人遇難。統計數據表明，油氣管道事故發生概率成U型曲線，又稱“浴盆曲線“，指新投產使用的管道和即將退役封停的管道發生事故的概率最高，而處于穩定運行中期的管道事故發生概率較低。目前，國內油氣管道處于“老齡化”和“幼齡化”階段的比率較高，這就對油氣管道行業的應急管理提出了更高的要求。本文通過對比分析中美兩國在油氣管道行業應急管理工作，為我國油氣管道行業應急管理提出建議。

關鍵詞：油氣管道;應急管理

1"應急管理概念

應急管理的內容包括預防、準備、響應和恢復四個階段。因此，應急管理并不局限于事故事件發生后采取的相關響應活動，更包涵事前預防和事后恢復這兩個重要管理程序。在現場處置中，這四個階段的工作往往是相互重疊，并同時進行。

2"中美國油氣管道應急管理對比分析

美國的油氣管道應急管理體系建設一直走在國際前列，其完善的應急管理體系來源于長期的應急處置工作積累的豐富經驗。據2014年4月美國交通運輸部（DOT）管道和危險材料安全管理局（PHMSA）報告顯示，發生在美國本土的嚴重的管道事件每年都在減少，現在已經降低至2009年數量的45%。美國油氣管道事件的減少的原因，一是基于高水平管道完整性管理，二則是依靠系統及健全的管道應急管理體系。

2.1"法律法規

美國對于油氣管道應急管理的法律法規較為健全，在《美國聯邦法規》（CFR）的基礎上，交通運輸部（DOT）、勞工部（職業安全與衛生管理局OSHA）和環境保護署（EPA）三個部門通過法規為油氣管道的應急響提供支持。如CFR-49-192對油氣管道行業公眾教育和應急響應機構互動做了要求，CFR-49-194對陸地石油管道應急預案提出了要求，CFR-29-1910.120對管道行業和應急響應機構的專業人員資質能力水平提出要求。

我國在應急管理方面以《突發事件應對法》作為核心，以相關法律法規配套組成應急管理法律體系，但是法律法規對于油氣管道應急管理的要求還不夠具體，在政府對油氣管道行業應急管理的監管和協作方面，存在一定的職責不清。

2.2"美國應急管理組織

美國油氣管道運營商的應急管理與美國政府的應急響應相互銜接，并且分工明確。

圖1"美國應急管理結構圖

2.3應急管理預防階段對比

在應急管理的預防階段，美國政府及油氣管道行業做了大量的工作。

美國擁有全國統一的油氣管道基礎信息共享平臺，如美國交通運輸部（DOT）負責的國家管道地圖系統（NPMS），允許政府部門、管道運營商和社會公眾登入系統查看。為了安全考慮，該系統要求公眾登陸者每次只能查看一定范圍內的管道情況，并且對管道的具體位置進行+/-500英尺的模糊處理并將比例尺限定為1：24000。同時國家管道地圖系統也提供管道運營商的聯系方式，便于有需求的用戶與管道運營商確定精確位置。

另外，美國管道行業協會開展了廣泛的公眾教育活動，為沿線應急響應者和社區居民定期舉辦培訓班。更重要的是，美國建立了成熟的直呼系統，例如“安全挖掘”項目的（888）258-0808全國轉接號碼，任何準備進行挖掘作業的人都可以在挖掘作業開始前通過直呼系統報告擬定的挖掘計劃。直呼系統會將信息轉送至相關區域油氣管道運營商，而運營商接到通知后，會對相應區域內地下管道情況在地面進行明確標記。這種做法，有效地降低了第三方破壞風險。

我國在油氣管道應急管理的預防階段沒有全國統一的管理系統，為了避免第三方施工導致的管道損傷，目前大多數管道運營商依靠在管轄范圍內利用人工巡護的方式進行預防管理。同時，公眾對地下油氣管道設施的安全意識淡薄，油氣管道地面標識不到位，也導致油氣管道事件時有發生。

2.4"應急管理準備、響應階段對比

美國油氣管道行業內部對應急管理的經驗分享及資源整合十分出色，比如2014年美國AOPL和API共同發起“Pipeline"Safety"ExcellenceTM”項目。根據“Pipeline"Safety"ExcellenceTM”，運營商對管道事件采取積極主動的應急響應，從而減少對人、財產和環境造成影響。同時促進行業內部對管道事件的相互交流，分享應急處置最佳案例和學習其他運營商、響應者的應急演練，以此來提高自身的準備意識和響應能力。

另外，美國有諸多管道建設公司下設有為油氣管道提供專業應急救援的子公司，管道運營商通常與此類子公司簽訂應急保障合同。國內的常規做法是管道運營商自己建立應急救援隊伍，而由于各地區管道運營商的實力不盡相同，所以部分運營商應急救援隊伍的經驗不夠豐富、專業化程度不夠高，這也導致國內油氣管道行業應急救援隊伍的應急響應能力參差不齊。

在油氣管道行業，一旦泄露被監測出來，需要做的工作就是快速、有效的響應去制止泄露、修補損傷、完成現場清理和恢復運行。美國的油氣管道應急響應人員必須有相應資質，例如：應急指揮者必須具備接受系統的培訓課程，并使用事故指揮系統（ICS），起重機操作工需要NCCCO證書，裝配工、信號員需要NCCER證書，挖掘作業人員需要OSHA認證的“合格人員”等級。我國對于特種作業人員有持證上崗的要求，但是對于應急指揮者并沒有具體的資質要求，同時，對于參加應急響應的其他人員的培訓要求還不夠完善。

在油氣管道應急搶修現場，美國根據可燃/有毒氣體種類及濃度嚴格執行分區作業，通常劃分為熱區（HOT-ZONE），中性區（NEUTRAL-ZONE）和冷區（COLD-ZONE）。第一響應人員及安全監督負責劃分作業區域，不同等級作業區有明確的個體防護裝備要求。我國的應急救援現場，通常只用警戒帶隔離作業區與非作業區，對于區域的劃分缺乏統一的標準。

3"結論及意見

根據上文對美國和中國在油氣管道應急管理工作的對比和分析，對國內油氣管道應急管理提出三點建議：（1）油氣管道運營商應與相應政府部門增強應急管理工作交流，劃分應急響應工作界面，并組織聯合演練;（2）油氣管道行業內部應共同建立區域化覆蓋的專業應急救援機構，并定期進行應急案例分享;（3）油氣管道運營商應系統地對應急指揮者、應急響應人員進行培訓，并利用宣傳手段提高全社會的安全意識。

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