中國城市化的思考

【摘 要】城市化是中國改革發展的“重頭戲”，是必然趨勢。首先城市化可以全面降低現代化的成本；城市化有利于耕地保護，有利于農民增收，可以收斂城鄉收入差及貧富差。現階段城市化過程中的主要問題是：消除城市化是政府行為而非市場行為的誤解；認清目前城市化率是有水分的。對于如何城市化應該從以下幾個方面著手：讓市場作主；合理妥善解決農民工問題；從土地城市化轉向人的城市化。

【關鍵詞】城市化；趨勢；問題；對策

城鎮化無疑是今后十多年中國改革發展預案中的“重頭戲”，雖然去年以來，社會各個方面對此議論和爭辯頗多，意見很分散。可以看出，李克強政府內閣已經認識到城鎮化的復雜性和艱巨性，也會客觀地從利弊兩方面權衡得失，但是穩健推動這項改革的信心是堅定的。十八屆三中全會必然會對未來城鎮化的發展作出重要闡述，并提出有效穩妥的改革思路、原則和意見。①

1.城市化是必然趨勢

1980年后，美國的大城市開始復活，人口恢復增長。到2000年，紐約、波士頓、芝加哥、舊金山幾個大城市的人口都超過其1970年的人口，超過的幅度在3%-7%。《華爾街日報》2012年6月28日報道稱，2010年7月-2011年7月，美國51個最大的都市區中，有27個城市中心區人口增長超過了郊區，這充分表明城市中心居住環境的改善，以及人們重回市中心的趨勢。思考后不難發現，這不是個短期現象。在美國，城市中心區生活質量正在發生實質性的改善：城市犯罪率大幅度下降，安全性顯著提高；工廠搬遷使城市中心擺脫了重污染，而且，在調整產業結構的同時，實現了城市環境改善與城市擴張的同步進行。

中國要走出農本社會，實現全面現代化，實現最大社會變遷，城市化道路是最好的選擇。充分發揮大城市的作用，實現城市化也是中國未來經濟可持續內生增長的基礎。

1.1城市化可以全面降低現代化的成本

生活和生產全面現代化需要基礎設施和公共服務設施。基礎設施中公路、橋梁、鐵路、港口、供水、供電、通信、聯網等設施的建設和保養，耗資巨大，回報周期漫長，但它們的單位成本是可以隨著分享企業和人口的增多而下降的。所以企業和人口在空間上高度聚集，既分攤了基礎設施建設所需要的巨大成本，又同時分享了它的便利，大大提高全體人口享受現代化設施的水準。公共服務方面，圖書館、電影院、公園、娛樂設施及運動設施、社區活動設施、醫療衛生設施、養老設施、社會救濟和救助設施等等，建設和維持同樣需要高昂的費用。這些公共服務的普及可以通過城市化的形式獲取規模遞增的效果，即其成本能為集聚的人口和企業所分擔，且每個分擔的企業和個人都能承受這樣的分擔成本，他們就會便捷分享這些設施帶來的福利。例如，在允許資本自由流動的地方，企業必定在某些有區位優勢的空間里聚集起來，以便借助基礎設施降低自己的運行成本，允許人口自由流動的地方，農村的剩余勞動力必然自發地聚集來尋找就業機會，借助基礎設施提高自己的生活水平。在這一過程中，政府提供公共服務的單位成本大大下降，所需要的資金來源則變得更加充沛。

1.2城市化有利于耕地保護，有利于農民增收，可以收斂城鄉收入差以及貧富差

原因有以下幾點：首先，城市的崛起和擴張可以包容越來越多的制造業，使它們的生產成本降低，而且能為服務業的擴張提供良好的條件。根據亞當斯密關于市場規模和分工的學說，服務業對就業會產生重要影響，因為人口聚集的本身會產生分工，提高效率，創造就業，刺激需求。城市化帶來的密集人口是服務業發展的前提。人口由散布改為集聚的形式，會大大刺激服務業的發展，促使農業中的隱性失業消失，實現普遍就業。有利于逐步縮小城鄉收入差別，促進經濟發展。其次，城市化的集聚效應使企業集中，這意味著人口的集中，人口的集中又意味著人才的集中，人才的集中也意味著知識和信息的集中。在這種形勢下，科學技術快速發展，知識和信息快速傳播，產生的技術進步的成果運用到農業生產中，使務農人口的平均經營規模越來越大，人均收入就會越來越高，城鄉收入差會縮小。再次，農村人口流向有集聚效應的城市地區，城市地區的勞動密集型產業迅速興起。一方面農民進入城市，直接務農的人口會越來越少，會逐漸減少農村最貧困人口的數量，同時繼續從事農業生產的人口逐漸減少，他們所能利用的人均土地和其他資源卻越來越多，收入自然提高。另一方面進城的農民依靠城市先進的基礎設施和公共服務，可以獲得更高的收入和更舒適的工作環境，他們中的貧困人口可以借助城市的各種物質和人力資源，改善自己的生活，政府部門可以利用現成的基礎設施和公共服務設施對他們進行救濟和幫助，這將大大降低他們的生活達到小康水平的救濟成本。這意味著城鄉收入差距的縮小。最后，隨著城市的對外擴張，城市郊區的土地價格會上升，而城市近郊的土地權由民間掌握，這會促使城郊農民放棄農耕，將耕地提供給工業商業或住宅用，這個對土地價格漲跌作出自動回應的過程可以抑制城市邊界因土地價格過于低廉而擴張無度，又可以抑制地價和房價的過速上升。綜合各個國家城市化的經驗，只要開放土地市場，通常城市的房價/收入比維持在3～6倍之間，大多數進城農民不需要依賴政府，可以自行解決住房難問題。這有助于城鄉收入差的收斂。

2.現階段城市化過程中的主要問題

2.1在觀念上應該消除這樣的誤解，即認為城市化是一種政府主導行為，其實城市化是一種市場行為

反觀中國城市化的歷史，可以發現，城市化是由市場主動去推進的，政府負責調整管理方式。換句話說，城市化是市場行為，中國的城市化在對要素流動有諸多限制的情況下仍然取得了很大進展，充分說明了這一點。可是，由于戶口制度和土地制度的障礙，中國城市化過程中，政府以“代天行道”為由，代替市場成了城市化的主角。“本來應該由億萬民眾和企業參與的市場交易過程，在中國往往蛻變為由各地少數官員在缺乏信息的情況下，帶有隨意性和盲目性的行政決策過程。”②這種由政府主導的城市化必然排斥民眾基于自利、自愿的參與，走上“化地不化人”的歧路。以至于有些地方出現了強拆、強遷、并村上樓、人為造鎮、造城的現象。30年間出現在個別地方的許多冷冷清清的工業區和鬼城一般的空城、死城，同時也出現了大批被城市化、被上樓、被失地的農民。其根本原因就在于：在現行土地制度下，政府成了城市土地唯一合法的收購者和唯一合法的供應者。農民擁有土地，卻無權提供土地，更無權提供房產。政府依靠自身的壟斷地位，在城市用地征收與拍賣過程中低收高出，導致貪官污吏層出不窮，而且推高了地價房價，使房價和人均收入嚴重失衡。不僅如此，政府部門還無視漠視地價、房價和租金的飛漲這些地市和房市發出的明確信號。明令禁止城中村、小產權房和群居化樓盤的出現，以各種名義強行拆除充滿人氣和商情的廉租房和廉價房，將農民工這些實際上的城市化的真正對象趕走。城市化過程中政府的職責是進行城市規劃和提供公共服務，某些城中村存在的所謂臟亂差，是政府政策失靈，非市場本身錯誤。

2.2目前中國所謂的城市化率過百，是有水分的

原因是：首先，將城市化混同于城鎮化。根據國家統計局2012年1月17日的數據，2011年末中國城鎮人口達6.9億，城鎮化率達51.27%，這表明中國的城鎮化進入了一個新的發展階段，城鎮人口超過了農村人口。實際上是由于城鎮化率逐漸被納入考核地方政績的體系，作為對單純GDP或人均GDP增長率考核的補充，為“擴大城區面積”，進行“精簡機構”的行政改革，全國掀起了“合鄉并鎮”運動。大部分鄉被變成鎮，很多鎮也只是改了個名字，在書面上對行政級別進行了一下調整，事實上并不具備城市的所有福利。其次，將農民當成城里人，以常住人口代替戶籍人口，不顧兩者享有的公共服務差別，無視外來務工者并不享受城市福利的事實，人為制造數字繁榮。總量達2億的進城打工的農民工戶籍還在農村，盡管在城市工作，為城市創收增稅，為提高城市化率作著貢獻，卻不能在自己所工作的城市定居下來，不能和自己的家屬團聚，不能享受城市福利，在教育、醫療、以及養老保障各方面被排斥遭歧視。例如農民工子女無法在城市的環境中成長，無法在城市中享受基礎教育，無法融入市民社會，農民工自己開辦子弟學校也不被允許。這一切的理由只是因為戶口制度和土地制度。要展示政績提升城市化率的時候將農民工當成城里人，要提供城市福利的時候又不愿意把農民工當城里人，政策的自相矛盾使中國的城市化進程呈現出扭曲的局面。直接的后果就是農村發生逆淘汰，能干的青壯年農民大量外流，為城市化貢獻了自己的黃金歲月，進入中老年時，由于戶口和房價，被迫流回老家，使農業成為老弱病殘產業，，尤其令人嘆息的是，幾千萬農民工兒女無緣分享城市的基礎設施和公共服務，當他們走進城市打工時，他們和城里人在人力資本方面將形成巨大的差距，不利于城市化進程。再次，是不公平問題。具體表現為政策的傾斜。大城市更容易爭取到中央各方面的政策支持，更容易通過大型基礎設施建設項目的審批。農村和小城鎮就不具備這種優勢。再加上大城市集聚效應明顯，各種要素傾向于邊際收益高的城市，使城市和鄉村的差距加大，資金、人才更多的流向大城市。“北上廣”成為農民工和大學畢業生共同向往的地方，就是最好的證明。與此同時產生的戶籍人口和非戶籍人口的福利差距進一步加大，導致了雙重不公平。

3.如何城市化

3.1讓市場做主

陸銘從學理和國際經驗的角度，論證了大城市在當下中國的重要意義。“在城市發展問題上，我們沒有理由認為中國將成為全世界范圍內的特例。”③人口密度因其對技術創新、知識傳播、生活便利和節能減排的重要影響而顯得更加重要。城市（尤其大城市）的發展有利于高技術和創新型產業的成長，大學畢業生更愿意留在大城市發展，就是因為大城市有更多的發展機會。大城市在對高技能人才有不可替代的吸引力的同時，也為低技能的勞動力帶來機會。美國城市發展的過程也是城市內部收入差距同步上升的過程，中國也不例外。阻止城市規模擴張無法達到控制城市內的收入差距的目的。與此相反，把低技能者排除在城市之外，會造成人與人之間的不公正不公平。國家應采取有力政策，在城市內部實現教育、醫療、廉租房等公共服務的均等化，緩解由收入差距帶來的福利差距。但在官方的正式文件中，大城市的發展是受限的。十二五規劃主張“經濟穩妥推進城鎮化”的同時，又規定“合理確定城市開發邊界，防止特大城市面積過度擴張”。這種行政決定的規劃在實際運用中效果并不明顯。以上海為例，國務院2001年5月正式批復并原則同意了《上海市城市總體規劃（1999～2020年》，十幾年的發展證明，這個規劃在人口問題上就因為規劃不如變化而產生了誤判。規劃中，2020年的上海總人口應該控制在2000萬左右，但2011年底全市常住人口即達到2347.46萬，各種公共服務設施如交通等等因此極度緊張。所有城市尤其最具經濟活力的城市，幾乎都出現了這種情況。如果由市場來決定一個城市的規模，如果政府的公共服務與一個城市能吸引的人口數相匹配，而不是以“規劃人口”作為城市建設的標準，就不會出現這種作繭自縛的狀況了。重視市場在城市形成中的作用，以市場為導向決定城市的規模，再輔以相匹配的公共服務，這樣的城市化道路才是健康的有希望的。

3.2合理妥善解決農民工問題

李鐵談及這個問題時提出了“發展特大鎮 吸納農民工”④的概念。特大鎮是指人口規模、經濟實力已經達到或超過設市標準，甚至達到中等城市標準，卻依然執行鄉鎮管理體制的小城鎮。特大鎮主要分布于東南沿海地區，是吸引外出農民工的重要渠道。2009年，全國有1.453億農民工進入各類城鎮務工就業，特大鎮吸納外來人口2625萬人。這些農民工是未來城鎮化政策的主體，而從目前各省所進行的改革看，重點都放在了調整管理權限和利益分配上，僅僅解決一些特大鎮所需要的權限和利益，仍把外來農民工的管理和服務放在公共服務的重點范疇之外，并沒有把城鎮化作為改革的重要目標和重點內容。要從根本上解決特大鎮的經濟和社會管理權限問題，必須改革現有的戶籍管理制度，對農民工定居落戶問題進行統籌考慮。最好的辦法是讓農民盡早進城定居，讓農民和城市居民一起提高人力資本，分享城市繁榮。改革開放以來，沒有及時調整城鄉利益結構，沒有進行戶籍制度改革，造成了城鄉居民成為不同利益群體。以至于在城市化過程中，產生了這種觀點：先把外來農民排斥出去，關上大門建設夢想中的城市，以期盡善盡美，然后才考慮是否吸收農村人口。這對農村人口既不公正也不公平 ，也拖延了“三農”問題的解決。從小城鎮特大鎮開始解決農民工落戶問題可以成為實現城鎮化的重要突破。因為容納了大量農民工的小城鎮改革得以推進，那么在各類城市包括大城市，城市化將容易得多。中國的城鎮化進程將有實質性進展，通過城鎮化拉動內需、深化改革的目標才能實現。雖然“解決農業問題還是要靠非農，只有讓農民流動起來，進到城里，富裕起來，最終變為城市人，才能真正解決農民問題。”⑤也只是表明城市化的發展為農民多提供了一條出路，使他們之中愿意進城的能進城。在放開戶籍制度允許農民工進城定居的同時，還是要鼓勵農民自由流動。要讓他們有自由選擇權。他們愿意進城，就可以進城；不愿意進城，就可以固守田園。目前在成都進行的城鄉一體化試驗就體現了完全自愿的原則。

3.3要從土地城市化轉向人的城市化

盡管城市化的發展并無一定之規，但從世界各國的城市化發展歷程看，他們都要解決兩個問題：土地和勞動力。而且都先是人的城市化，后是土地城市化。道理顯而易見：城市意味著更高的生活水平，城市化意味著有更多的農民從農村遷移到城市，在城市工作和生活。這必然會帶來城市面積的擴張，因為更多的人口帶來更多的需求，如居住需求、工作場所需求等等，最后導致城市面積擴張。中國模式恰恰相反，在中國城市化的進程是從土地開始的，大片農用地被征為建設用地，之后大量的農民涌入城市，在城市定居、工作、生活，開始了人的城市化。這種獨特模式的根源就是中國獨特的戶籍制度和土地制度。根據中國現有法律，土地的城市化要通過征地制度實現。因為中國農村的土地歸集體所有，集體所有的土地只能作為農業用地，政府必須通過土地征收才能將農村的土地變為城市建設用地。因此，中國城市面積的擴張是政府的主動擴張，政府通過土地出讓金獲取巨額收益，還帶來實實在在的政績，在另一邊卻是農民無法主動為城市化做貢獻，土地被征用后只能得到低廉的補償款。面對人的城市化問題時，政府卻拖拖拉拉起來。農村勞動力轉移到城市可以，想獲得和城市居民同等的福利待遇則不行。很明顯，政府部門算了一筆帳：不給這些外來人口提供公共服務，將減輕城市的財政負擔，同時，更多的勞動力創造了更多的財富，受益的人口卻沒有變化，那意味著城市居民生活水準的提高。每當提及這個問題，總有人拿出放之四海而皆準的道理，他們是農村戶口。然而若是政府把目光從這樣的城市化帶來的短期好處上收回來，往長遠看，他們也許就沒那么樂觀了：“公共服務不能均等地讓所有居民受惠，這將導致社會族群分類；同時，過分關注土地的城市化會導致出現‘空心城市’”。⑥已有研究證明，由于戶籍制度等因素的限制，中國絕大多數城市的規模是低于其最優水平的。因為經濟學原理證明，城市化意味著人口的聚集和土地的集約利用。當城市面積擴大，人口數量卻沒有跟進的時候，城市化的效率是很低的。中國只有改革戶籍制度，使所有在城市生活的人在公共服務各方面實現平等，才能真正實現城市化。