建言績效“先行者”

編者按：廣東省作為財政績效和政府績效管理的“排頭兵”，既然先行，就必然有諸多問題存在。作為親身參與了廣東省財政績效工作的專家團，對于接下來應當如何開展政府績效工作，有著更切實的體會。本文從廣東省財政績效的整體和作為預算“老大難”的財政專項資金預算兩個方面，既是給廣東財政，也是給接下來想要開展績效工作的財政和政府部門提出一些建議。

從廣東省財政和各市財政的績效工作來看，雖然他們走在了全國地方財政的先列，但仍舊有一些不甚圓滿的方面，在此提出一些粗淺的建議：

第一，量化績效評價結果，考慮建立績效評價成績庫。

對項目建設單位進行績效預算申報評價和支出后績效評價時，充分考慮績效預算的符合比例和績效考核時項目成本的控制系數、將評價的結果按加權評分的方法計算得分，將其記入績效評價成績庫，作為今后衡量該單位或相關人員項目管理水平、再次申報項目的“可批性”依據之一，以防止建設單位事前“報大數”，事中“突擊花錢”，養成科學理財、勤儉節約的良好習慣。對于績效預算申報評價和支出后績效評價優秀的給予獎勵，對于績效預算申報評價和支出后績效評價不合格的給予批評。

第二，建議建立績效評價項目庫。

為適應績效管理評價長效工作機制，廣東省財政科學研究所已在建設績效評價專家庫，可以考慮建立績效評價項目庫，將曾經評價過的項目可行性研究報告、建設方案和專家評價意見等分門別類進行整理，方便相關人員授權查閱，可以作為參照同類項目的比較對象，以提高量化績效評價工作效率。必要時，利用這些資料，可以對各地財政績效管理人員進行實用案例培訓，提高他們的管理水平。

第三，建議加大量化績效評價工作推廣力度。

由于前期已完成了許多項目的績效管理評價工作，可以總結經驗，規范流程，便于復制，值得在試點成功的基礎上大面積推廣，可為各地方政府節約數量可觀的財政支出。

上面是我們在工作中覺得廣東省財政績效工作還需要完善的一些方面。在工作細節上，資金性質相對單一的財政專項預算，是各地財政部門推動績效評價、績效問責的重要突破口，由于缺乏現成的操作模式可以借鑒，必須在探索中總結提高，逐步建立專項預算支出的績效評價、問責體系，但本位主義的部門利益驅動將導致專項預算博弈長期存在；為有效實施財政專項的績效評價和問責，從評價專家的視野展望，應該從以下幾個方面進行把握：

一、具有共性特征的專項預算，必須全局規劃、重點突出、體現共享公用、分步實施，有利于減少專項支出、提高財政資金的使用效率，如各部門都必須從事的信息化建設專項，現行制度下，預算部門內部基本可以實現系統、平臺、設備等共享和公用，但是跨部門之間的預算浪費、重復建設問題仍然很突出，這是財政專項績效問責制度下必須認真解決的重要問題，全局規劃缺失、部門利益紛爭，更加推高了此類重復建設，因此共性特征的專項預算必須執行全局規劃，方能體現績效問責制度的優勢。

二、個性化特征明顯、預算額度大的專項預算，必須依托地方財政收入規模，制訂有效的中長遠專項規劃，規劃必須通過預算單位以上的行政審批方可執行，執行過程則通過績效評價和問責進行監督和控制；諸如環保、水利項目，屬于預算單位內部控制特征明顯、預算額度大、專業性強的財政專項，簡單的績效評價和問責難以達到財政使用的財政資金使用的有效性控制，其預算規模和建設進度必須依托地方財政收入總量，而這類專項的預算投入與否顯然和超出了項目績效評價和問責的范疇，應該通過地方政府的預算立法執行。

三、需求無限放大、推高預算的本位主義思想是目前財政專項預算需要克服的最大問題；盡管績效評價和問責約束了不合理的項目專項，但合理的需求往往被預算單位無限放大，缺乏合理、有效的制度制約預算部門推高預算、強化部門需求的動機，此時，績效評價過程則依賴專家進行項目合理性以及預算核定，這種核定方式無形中增加了專家的評價、評估壓力，放大了評價專家和預算單位之間的矛盾，不利于該項制度的長期有效的執行力度。

四、專項額度全局平衡預分配，具體專項預算單獨申報核定，約束預算單位的非理性博弈機會；合理推動財政收入的專項預算預分配制度，提前進行年度專項資金使用的預規劃，但具體專項內容和額度則通過績效評價制度進行核定，其申報專項項目預算的核減將減少該部門專項預算的年度投入，推動預算單位認真考慮合理的專項項目及其預算，降低部門非理性預算需求的博弈動機。

五、推動競爭性專項預算核定制度，放大預算部門之間的專項預算博弈機會，有利于財政資金使用的有效性；合理規劃一定額度的專項資金額度，制訂相應的競爭性申報制度和規則，將有利于提高各部門的專項申報項目質量，是財政資金有效使用的一個重要手段，該項制度的推出必須配套合理、有效的政策，方能體現公平、專業、有效的專項項目預算博弈。

（本文作者均為廣東省財政績效工作特邀專家）

附錄：績效管理專家致財政績效管理機構負責人的一封信

D所長：

關于K市的績效評審后的一些想法與您討論一下。

很多預算為高端產品價。請投標單位列出當地市場價、市場占有率以及自己公司的報價和依據，不得不正當競爭。有中標后的公示，和允許異議，防止圍標。防止重建設輕管理。重建設輕運行、重硬件輕軟件的不良傾向。

投標書可以增加基本標書要求以外的額外的承諾，作為評標的參考。就像北京奧運申辦一樣。要有制度保證撥款的大部分用于直接的開支。大部分用來還向集團公司借款的利息的話，就是一個寄生在財政血管上的毒瘤黑洞（水處理開支現在比例低于20%）消除污水處理廠的偷排的欲望。建議今后由財政接收固定設備的投資部分，以事業單位的運行方式運作。

建議核定績效目標以后盡量以可評價性較好的數值量化為目標要求。特別是一些宣傳為目標的項目引進調查公司等第三方的結論比較客觀。

由于備品備件的可預見性較低，為了有效的使用經費，建議由中標方要在投標書上作出承諾：可以在標書內指定的最高金額限制的框架內自由變換各種配件的數量和品種。資金利用率較高。

由于招投標公司與、投標方和招標方的利益都和價格呈正相關性。都有共同推高標的物價格的原動力。而由招投標公司及投標方共同長期對招標書的填寫單位進行公關已經是公開的秘密。

每年的中標的標的物也比市場價高，有的甚至高很多倍。損害的是人民的共同利益肥了少數人。

建議以后的招標書由第三方來填寫。招投標公司的傭金與招標金額不掛鉤。也可以避免評標的專家被“綁架”的現象。

致禮

王強