城鎮化投融資進化策

作為經濟發展和社會進步的重要引擎力量，城鎮化牽引推動以人為本、遵循自然、尊重歷史和彰顯人文之旅，亦伴隨著以設施完善為主核的城市投資與融資演進歷史。在政府這個層面，尤其是對于決策層來說，需要多方協同整合力量，善做投融資運營盡可能最大限度提升績效，需要力求精明增長以集約節約，需要以企業家精神塑造政府高效行為，著力謀求以最小的投入、最低的損耗、最少的折騰為治下民眾帶來最大的收益、最多的幸福，從而造福當下、澤被未來。經歷15余載城鎮化快速進程后，政府投融資模式不斷變化，已從預算內財政為主轉向依靠預算內外全口徑財政與金融機構表內外融資并舉發力。

土地財政

1994年分稅制改革以來，地方事權與財力的不匹配，以及日趨激烈的地區間經濟競爭，都讓地方政府把目光投向土地這一財富之母。建設良好環境，使之宜居宜業宜游，需要大量的建設資金。在土地財政方面，地方政府普遍設立儲備中心壟斷城市土地一級市場，調節控制商、住用地供應規模，最大化提高出讓金收入。大多對經營性土地采用統一規劃、統一收儲、統一出讓、統一交易平臺、統一出讓金收繳、統一監督管理的原則，形成“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的循環管控，將城市擴展區土地盡最大可能儲備在政府手里，為城市建設統一規劃、高效使用提供基礎。

在這個過程中，政府主導了用地主動權。譬如，西部某市“十二五”期間主城將拓展至1000平方公里，其中凈增的400平方公里土地已有300平方公里儲備在政府手里。東部某縣把經營土地作為撬動城市建設的關鍵，近年籌資6.3億元收儲土地19680畝，掛牌出讓國有土地60宗2045.8畝，獲得土地收益金14.3億元。在保障各種市政設施及公共服務設施用地后，現儲存土地1.2萬畝。按目前每畝100萬元計算，價值120億元，還完債務，政府的凈資產還有100億元。

土地金融的形成，始于地方政府在財政困窘、捉襟見肘的情況下，以對外舉債（通過地方投融資平臺抵押貸款）來解決城市化投融資難題。很多地方政府向融資平臺注入的資產均為土地，對融資平臺債務的擔保或抵押，大量依賴土地升值帶來的土地出讓收入。土地資源，支撐了土地財政，支撐了土地金融。無論是財政渠道，還是融資渠道，地方政府手中握有的土地都是一張王牌。這一作業方式現在面臨嚴峻挑戰。

土地出讓收益下降趨勢明顯，土地財政越來越難以為繼，更何況，土地總有賣完的時候。當前土地出讓收入中成本占60%—70%，收益占20%—30%，除去中央和地方各項計提外，可供地方政府統籌安排的資金已經很少。隨著土地整治成本日漸增加，地方政府以土地出讓獲取收益的空間日益萎縮，地方財政壓力日增。房地產調控對土地財政的影響也很大，地方政府通過地方融資平臺融資的一個重要前提是基于未來土地價格的上漲。然而土地價格的上漲將直接推動房地產價格攀升，進一步惡化當前國內房地產市場風險。未來若房地產市場大幅調整，必將對土地財政可持續產生難以估量的影響。

替換之道

圍繞促進地方政府職能的根本性轉變，以法治的方式明確什么是地方政府應該做的，哪些可以利用市場力量解決，有所為，有所不為。十八屆三中全會提出允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。建設地方政府公共資本融資模式，促進地方債務顯性化透明化，強化對公共基礎設施建設長期投資計劃及資本預算約束。要確立政府投入重點和投入來源，建立社會化多元融資渠道與體系，理順社保投入分擔機制。明確地方政府應該投資的領域，且有投資機制保障才有利于城鎮化健康推進，化解“土地城鎮化”和廉價賣地征地等問題。

著力推動市政債券發行。市政債作為一種世界通用且成熟的金融工具，可有效為城市建設籌集資金。當前要在完善債券市場化發行機制、市場約束、風險分擔機制、評估償債能力的基礎上，建立優化合理的地方政府債務管理體制和發債機制。做好市政債券的推行，近期要加快明晰中央和地方財權事權，大力推進《預算法》、《擔保法》等法律修訂，盡快建立信用評級披露和政府負債指標體系等配套制度。

著力推進基礎設施資產證券化，為大型項目提供資金融通。大多經營性基礎設施項目具有穩定的現金流，是優良的證券化資產。資產證券化在解決城市建設資金短缺方面潛力很大。要進一步完善資產證券化體制機制，構建有利于資產證券化發展的法律法規體系、監管機制和信用環境，在為城鎮化發展融通資金，加快資金周轉、降低投資風險的同時，也讓更多民間資本分享城鎮化發展成果。大力發展產業化基金，鼓勵社會資本創辦社會發展基金公司，設立高新產業、現代服務業、教育、醫療、養老等經營性領域產業化投資基金，以及產城融合發展投資基金，通過向社會發行基金股份，吸納社會閑散資金。

著力推行PPP模式，吸引民資助力設施建設。逐步放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。除了一些應由政府掏錢的項目，更多的資金要通過社會資本、尤其是民間資本籌集。要創造良好市場環境，按市場規律辦事，把大量囿于渠道難覓的民間資金為城鎮化所用。鼓勵和引導有實力的民營資本積極參與市政公用企事業單位改組、改制，具備條件的市政公用事業項目盡量采取市場化經營方式，向民間資本轉讓產權或經營權。大力推行公私合營，PPP模式是國際實踐證明較為理想的模式。其本質是公共部門和私人部門圍繞某一公共項目的合作關系，應用在新型城鎮化中有望破解其資金困局，有助于解決城鎮化中最核心的基礎設施建設難題。PPP進入城鎮化最大的好處是提高效率，在城鎮化公共事業項目方面，若政府建項目，再自己運營，那樣成本很高，效率非常低，私人運營會向客戶提供更好的服務，效率更高。

體制作保障

向深化財稅體制改革要動力謀紅利。做好頂層設計，優化財政體制尤其是央地財政關系。加快推進財稅體制改革，以合理界定各級政府事權為始發環節，構建一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規范、完整、透明的現代意義預算，賦予地方政府與城鎮化建設事權對應的稅收權，設計和推進相關稅收制度改革，針對城鎮化進程中不斷增值的土地和房地產，探索開征房產稅、遺產稅、贈與稅、資源稅等稅種，加快培育相對穩定的地方財源，規范土地財政為稅收財政，確保地方財政有穩定可靠的稅源。

建設企業家政府，全力推進城市精明增長。效法工商管理先進經驗，改變公共治理粗放草莽行為。以企業家精神推動政府治理能力大提升，形成政府投融資的高績效。如果允許大量“政績工程”、“面子工程”、“拍腦袋項目”繼續存在，投融資缺口將繼續擴大，無效或低效投資將占用和消耗大量資本。投融資體制創新的最終實現，取決于政府是否真正履行職責，遵守契約精神。建立健全地方政府投融資責任制度，將地方債務納入財政預算全口徑管理，上升到國家治理體系的高度，最大限度節約集約使用資金、資源，推進城市精明增長、理性成長。改革官員政績考核應用方式，充分發揮官員任免“指揮棒”的正向推動作用。鞭策各級政府主要官員以一顆美好的利他之心積極作為，避免惡性舉債、不顧一切的不負責舉債行為。大力提升城鎮化投融資重大決策的公眾參與度，盡可能萬機決于公論，力求以最小的成本和投入，為民眾謀求盡可能多的社會福利。以向歷史和民眾，尤其是向子孫后代高度負責的態度，追求城市發展的以人為本、環境友好和可持續，追求立足世界文明坐標體系內的城市發展美譽度提升、好口碑相傳、響品牌遠播。推動政府官員敬畏公權，盡心盡力，善作善成，用好用足現有資源，深化投資強度，建設綠色、低碳、會呼吸的城市。