完善政府間財稅體制

在近期召開的中國發展高層論壇上，有國家領導人表示，有關部門在密集調研、精心設計的基礎上，將明確深化財稅體制改革的路線圖和時間表。改革將以改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度為重點，深化財稅體制改革，建立現代財政制度。

本刊記者就財稅改革的熱點問題，專訪了國家開發銀行原副行長劉克崮。

《新理財》：您可以說經歷了過去三十年的財稅改革歷程，您怎么看待這些年的改革？

劉克崮：過去三十年的中國財稅改革歷程可以概括為“四條線索”+“兩個板塊”。

“四條線索”又包括“兩條主線”、“兩條輔線”。“兩條主線”指國家與企業、個人的關系，中央與地方兩對分配關系的理順與規范；“兩條輔線”則指收入和支出管理制度的重塑與發展。

“兩個板塊”表現的是“國有資產、資源管理”和“財政宏觀調控”兩大領域中制度或機制的創新與完善。這兩年比較突出的問題是大量國有土地產生的系列問題，到底誰來管理？

《新理財》：當前財稅體制運行中有哪些突出的矛盾和問題？

劉克崮：第一，政府管理責任與支出責任的邊界劃分不夠明確。政府的管理責任在西方經濟學叫守夜人，包括功能、職責。一些本應由政府承擔的基礎教育、醫療、養老、住房、公共衛生、就業、城鄉居民最低生活保障等支出責任，遠遠沒有到位，其中有些事項推給了市場，例如依靠捐款建設“希望小學”；而有些應由企業或民間投資的技術改造、擴大再生產等，卻由政府直接投資。

第二，政府間管理責任與支出責任劃分不夠清晰。2012年，中央和地方的公共財政收入占比分別約為48%和52%，支出占比分別約為15%和85%，約33%的收入由中央先集中再向地方轉移，涉及近4萬億的規模。

第三，政府收入體系存在結構性問題。政府收入總量中可統籌的公共財政收入比重偏低。2012年，全國公共財政收入占全口徑政府收入的比重為71.6%，不可統籌的（包括社會保險基金、政府性基金和國有資本經營預算）占28.4%；稅制結構不合理。我國間接稅收入占比接近70%，高于OECD所有成員國；地方稅體系建設嚴重滯后，地方政府缺乏穩定的收入來源。

除此之外，還有其他方面的問題與矛盾也比較突出，比如地方債務、財稅基礎信息、國有資本與公共資源管理、配套改革、財政轉移支付制度不夠規范等等。

《新理財》：十八屆三中全會《決定》留給您哪些深刻印象呢？

劉克崮：最深刻的是十八屆三中全會決定指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。

我認為十八屆三中全會的文件有四大亮點：政府間的財稅體制；收入分配關系的穩定，包括：廣義稅負的穩定、穩定中央和地方的關系；稅收稅制；透明預算。

《新理財》：如何完善政府間的財稅體制呢？

劉克崮：需要做到一是政府間職責、權限與支出責任相適應。二是完善政府間收入劃分。三是完善政府間財力調節機制。

《新理財》：怎么理解“職責、權限與支出責任相適應”？

劉克崮：首先我解釋一下我為什么說要職責、權限與支出責任相適應。我認為政府“權”前面是“責”。其根本就是明確政府的職責，相應的再確定權力，這些都確定了之后再說哪些地方需要花錢。

其根本就是明確政府該干什么，明確了這些之后，再明確這些在中央之間怎么劃分，各級政府之間怎么劃分。這是政府的功能。

再說政府的責任，責任有三個方面：支出責任、收入劃分、調節（也就是轉移支付）。

具體來說，其邏輯關系是：政府與市場、社會關系的正確處理決定了政府的功能，政府功能決定了政府的職能，職能衍生出應該承擔什么樣的管理職責、權限，責、權再細化為支出責任。有些時候權限與責任并不一定馬上對上，有些時候有了責任并不一定需要錢。所以說職責清楚了，就不能一下跳到財力去。

上述的這個邏輯銜接就是三種全會提到的建立“事權與支出責任相適應”的制度，我主張就是建立“責、權與支出責任相適應”。中央這樣的提法應該是有著綜合歷史傳統提法等的相關考慮。

《新理財》：如何做到“職責、權限與支出責任相適應”呢？

劉克崮：第一，按照國際普遍采用的中央、省、市縣三級政府的行政架構來劃分職責，而非五級政府。中央負責全國、全局的大事，協調跨區域、跨省域事項；省級政府能做的事盡量劃給省，市縣政府能做的事盡量劃給市縣，省級政府負責跨市縣、省域內事項。

第二，將現有地方政府承擔的部分政權類職責，上收至中央政府，包括司法、公安、民兵、邊海防、海關、國稅等工作職責和工作設施建設責任。

第三，中央政府承擔提供基本公共服務和人民群眾基本生存條件“兜底”職責。

第四，中央政府本級獨立承擔的職責盡可能由中央自身機構完成，少用委托地方政府完成的方式；中央自身機構能力不足的，應加強自身能力建設。

第五，做實市縣級政府職責，為本區域居民提供衣食住行等基本生活服務和改善型服務，為本地微觀經濟主體、社會組織的基本活動提供服務，政公用設施，維護本地市場秩序、社會治安及社會和諧穩提供文化、體育、娛樂設施服務，提供市縣域基礎設施、維護本地市場秩序、社會治安及社會和諧穩定。

第六，配套進行政府間行政管理體制改革和法治工作，提高政府間職責與支出責任劃分制度的穩定性。上述職責變動暫不改變現行中央和地方政府收入分配的數量關系，保持現有中央和地方財力格局總體穩定。

《新理財》：您一直強調機制建立的重要性，在您看來，應該建立什么樣的透明預算機制呢？

劉克崮：我一直倡導構建全口徑預算管理體系，把分散在某些部門的預算編制、分配權集中到財政部門，實現財政部門統籌安排全部財政資金。進一步探索公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算與社會保險預算之間的有機銜接機制。

具體來說，我認為應該探究建立預算制衡機制。將預算的編制、審議、執行、監督相對分開。第一，國務院成立國家預算編制委員會，下設辦公室負責預算編制，統籌協調部門間、中央與地方及地方間利益。第二，全國人民代表大會行使審批權。第三，全國政協對審批參與討論、進行監督。第四，財政部門負責預算編制基礎工作和執行。第五，國務院審計部門對各部門、各地區財政運行情況進行審計。第六，加強人大和國務院兩級審計監督機制。

《新理財》：自十八屆三中全會召開之后，房地產稅這一話題就一直熱度不減，對此，您有怎樣的看法？

劉克崮：改革房地產稅要強調公平土地稅負，強化保有環節。第一，明確房地產稅的“社區稅”性質和功能，逐步整合目前房地產開發、流轉、保有環節各類收費和稅收。第二，均地負、重保有、合房地、重評估、扣基本、分類率、強（信息）系統、漸覆蓋、先商（用）豪（宅）后普宅。第三，建立基層社區、地方轄區公眾參與制定、優化房產稅規則的機制。 第四，下調住房用地稅負，提升工商業用地等稅費負擔。第五，簡并流轉交易環節稅費。第六，對不同類型住房實行差異化稅率：對大眾百姓基本自住房給予納稅扣除和免稅，改善性住房微率、緩征，享受性住房低率，持有的投資性無人居住住房中率，短期持有的投機性住房高率。