PPP融資模式啟航

3月17日，財政部政府和社會資本合作（PPP）融資模式培訓班在北京舉行，來自財政部門和金融機構的諸多人士參加了此次培訓，PPP融資模式受到廣泛關注。

早在去年年底的全國財政工作會議上就專門召開了研討PPP模式的會議，財政部部長樓繼偉就什么是PPP、對內怎樣運用PPP、對外怎樣運用PPP等諸多問題作了詳細的詮釋。以及對下一步如何推廣PPP模式進行了布署。

在地方政府債務高企、企業“走出去”融資難、社會資本面臨“玻璃門”等現實背景下，PPP模式無疑提供了一種可能。從傳統的“政府包攬式”公共服務向PPP模式轉變，不僅是簡單的、技術層面的方式更新，更是涉及轉變政府職能、創新預算管理、整合社會資源、消除隱性壁壘的機制變革。

內涵與外延

PPP（Public-PrivatePartnerships，公共私營合作制）有廣義與狹義兩個范疇。廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系，以授予特許經營權為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。

近年來，一些發達國家為彌補BOT、PFI等模式的不足，又探索實施了一種新模式，也就是狹義PPP。它與BOT的原理相似，都由“使用者付費”，但它比BOT更加強調公私部門的全過程合作。本文探討的就是狹義的PPP。

從運作模式看，PPP模式的典型做法是政府與私人部門共同組成SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的機構/公司），針對特定項目或資產，與政府簽訂特殊經營合同，并由SPV負責項目的設計、融資、建設、運營，待特許經營期滿后，SPV終結并將項目移交給政府。PPP作為一種新模式，具有公共產品、委托代理、信息不對稱等方面的理論基礎。

從運作特點看，與傳統的公私合作模式相比，PPP模式有兩個突出優點：一是政府更多地參與項目中后期工作。在BOT等傳統模式下，政府往往將項目全部外包出去，項目盈虧政府難以控制。在PPP模式下，政府作為SPV參與方，與私人部門全程合作，一旦項目收益超出預期，政府就要依據合同約定，下調公共產品價格，避免其獲得暴利。反之，政府就要通過補貼或漲價等方式，使私人部門獲得合理回報，確保項目可持續性。

二是私人部門更早地介入項目前期論證。在BOT等傳統模式下，私人部門只參與中期建設和后期運營，規劃、設計等前期工作都由政府來做，到項目招標完成后，私人部門才真正參與到項目中。在PPP模式下，在最初的可研、立項等前期論證階段，私人部門就深度參與進來，對項目的理解更為全面。對風險的識別和評判也更加準確，從而提高了項目運營的成功率。

從運作效果看，PPP模式是一種能使“政府、企業、社會多方共贏”的公共產品提供方式。從政府角度看，緩解了財政支出壓力；從社會角度看，提高了公共產品供給效率，讓專業的人做專業的事；從企業角度來看，拓寬了企業的發展空間。PPP模式通過授予特許經營權，使私人部門不再局限于批發零售、貿易餐飲、建筑制造等傳統行業，還可以進入電力電信、供水道路、醫院學校等基礎設施領域，大幅拓寬了私人部門的發展空間。

對內合作

我國傳統投融資模式存在“一高（融資平臺債務高）、一低（公共供給效率低）、一難（私人資本進入難）”的問題。

實際上從上世紀90年代開始，我國在基礎設施領域已開始使用公私合作模式，其中以BOT等傳統模式為主。同時，少數項目也探索了PPP新模式，比如北京地鐵4號線、國家體育場“鳥巢”等項目。但總體來看，很多公私合作項目“形似而神不似”，問題主要體現在利益分配等幾個核心環節。

首先是利益分配環節。利益分配實質上就是定價，這是PPP模式最重要、最困難的環節。最理想的定價結果是私人部門“盈利但不暴利”。從國際經驗來看，通常根據建造成本、運營維護費用、預期收益率等因素，倒算出價格上限，并根據未來使用流量、CPI等變量，給出一個調價公式。這種定價機制限定了價格的隨意增長，與一般的成本加價法相比，更能激勵私人部門降低成本、提高效率。

其次是風險分擔。風險分擔的最優原則是，誰對哪種風險最有控制力，誰就承擔相應的風險。一般而言，私人部門擅長控制建造、運營、技術風險，政府擅長分擔政治、法律、政策風險，無論是政府承擔過低風險，還是把風險過多地轉移給私營部門，都是片面的做法，都可能導致項目流產。

第三是政府監督。公私合作與傳統項目的區別之一，在于政府要從“經營者”轉變為“監督者”。因為大多數基礎設施項目，如供水、供電等，都具有自然壟斷的特征，私人部門傾向于定高價、牟取暴利，這就需要政府進行監督。在我國，由于政府沒能發揮好監督職能，導致部分項目不但沒有提高效率，甚至成了政商勾結的溫床。

一些市場人士建言，要在我國推廣好PPP模式，要重點梳理幾個問題。第一，研究明確“建設什么”的問題，盡快梳理建立PPP項目庫。第二，明確“如何管理”的問題，建立健全PPP法律體系。第三，明確“怎樣支持”的問題，營造良好的PPP運作環境。

對外合作

當前我國企業“走出去”面臨難得的戰略機遇期。從內部看，國內有大量過剩產能亟需化解轉移，鋼鐵、水泥等行業尤為明顯。從外部看，受金融危機影響，發達國家對外投資大幅縮減，一些發展中國家與中國合作的愿望非常迫切，這就為中國企業“走出去”提供了空間。

與國內投融資困境類似，“走出去”同樣表現為“一難（融資難）、一高（風險高）、一低（層次低）”問題，運用新的PPP模式，可以有效緩解上述難題。

PPP模式的優勢之一，不需要東道國提供主權擔保，規避了“走出去”的融資難問題。在傳統模式下，外方借款人一般是項目發起人，國內銀行會要求外國政府提供主權擔保，目前來看，這一要求面臨的障礙越來越大。針對這個問題，PPP模式是一個有效的解決方案。因為銀行的貸款對象是SPV，主要用項目未來現金流收入作為償貸保障，對政府、企業等項目發起人的其他資產基本沒有追索權，這樣就無須政府提供主權擔保。

優勢之二是將東道國政府栓進項目中，與企業共擔風險，緩解了“走出去”的風險高問題。在傳統“走出去”模式下，東道國政府除了提供特許經營權之外，不但不與企業共擔風險，還往往將政策風險、項目風險盡可能多地轉嫁給企業，國內企業稍不留神就會虧損。通過PPP模式，政府和企業共同成立SPV，捆綁為利益共同體，一起負責項目管理，能夠大幅度規避政策風險。

優勢之三，企業參與項目的“全生命周期”，解決了“走出去”的層次低問題。目前，我國企業“走出去”多處于價值鏈低端，多靠項目施工賺取辛苦錢，很少能參與到科研、規劃、運營等價值鏈高端，業務附加值較低。而在PPP模式下，企業不僅負責項目施工，還要介入到規劃、運營等價值鏈高端，不但能獲得長期穩定的利潤，而且能夠帶動我國企業的產品、技術、管理“走出去”。

此外，PPP模式還有助于我國從戰略層面更有效地換取和控制境外資源，把過去直接開采資源轉變成“以工程換資源、以基礎設施控制資源”的新模式。