財政“關鍵詞”

現代財政與國家治理

十八屆三中全會《決定》中提出了“現代財政”的理念，指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，科學的財稅體制是優化資源分配、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。這是對財政職能作用的重要論斷。

財政由此被提升到了“國家治理”的高度。財政為庶政之母，治國當以理財為核心。財政可以看作是連接政治、經濟和社會三個系統的橋梁。

財政部部長樓繼偉將現代國家治理表述為：“現代的國家治理，不是一味地強調縱向的自上而下，而是強調契約精神、市場觀念、法治意識，更加注重公眾的公平參與、平等協商、績效管理以及結果導向?！?/p>

河北省財政廳廳長高志立感慨道，財政的地位、定位獲得了如此大的提升，在中國的歷史上尚屬首次。

天津市財政局局長姚來英表示，深化財稅改革確保成功，除了堅持頂層設計之外，也要注意上下聯動，調動起地方的積極性和創造性?！柏敹惛母锸亲詈诵牡睦娓母?，牽一發而動全身，因此必須統籌兼顧、科學審慎、確保成功。同時，改革也是一把雙刃劍，若能改革好，則可以實現財政的‘國家治理’之極高定位，若改革不好，則會使問題凸顯，矛盾激化，甚至影響和諧穩定的大局?！?/p>

在當前改革步入“深水區”，改革的“硬骨頭”越來越難啃的時候，財稅改革是最佳突破口之一。以財稅改革為切入點，才能帶動行政體制改革，進而影響政治體制改革。

改革路線圖

在過去的一年中，“細化改革路線圖”也是一個熱頻詞匯。十八屆三中全會將財稅體制改革的重要性提升到一個前所未有的新高度，提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并專門用一個部分對深化財稅體制改革作出部署，同時財稅工作又與其他多項改革密切相關。

按照全會決定要求，到2020年，要在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果。這意味著，財政部門要在未來7年實現全會確定的財稅改革目標，有財政廳長表示：“這讓財政部門感到責任重大、使命光榮、任務艱巨、時間緊迫，同時對于一些改革任務，感到方向是明確的，但是在具體操作的問題上還期待得到更多頂層設計的指導?！睂Υ?，各地財政廳長局形成了共識，未來要堅持加強頂層設計和“摸著石頭過河”相結合。

清理規范財稅優惠政策

十八屆三中全會《決定》提出“按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策。完善國稅、地稅征管體制。”同時，我國在二十國集團會議上已經作出承諾，共同抗擊稅基侵蝕、利潤轉移，不制造稅收“洼地”。

既為了符合大國財政理念，也為了遵守國際承諾，作為2014年財稅體制改革主要任務之一的預算管理制度改革方面提出“全面清理規范財稅優惠政策”，清理對象包括各級政府出臺的優惠政策，如對各類區域的稅收優惠、收入全留或增量返還；對企業的稅費減免、先征后返和財政補貼，低價出讓轉讓土地和國有資產；對個人的稅費減免、先征后返和財政補貼等。

中央建議授權財政部門牽頭，會同審計部門在全國統一推行這項工作。然而對于這一建議，某財政廳長直言：“清理稅收優惠政策是各地財政部門喜聞樂見的，卻不符合地方主官的意愿。如果這項工作僅僅是讓財政部門牽頭做，結果會是財政部門夾在中間為難，清理的效果也不理想?？陀^地講，各地都有優惠政策，并且這種形勢愈演愈烈，地方財力中有相當一部分被這些優惠政策消耗掉了，所以財政部門對這些確實很無奈。但是這些優惠政策大都是由地方黨委政府決定，有些甚至是與當地區域性發展戰略規劃相一致而制定，如果讓財政部門去清理，效果可想而知?！?/p>

另一位財政廳長表示：“現在的企業很精明，跟政府談判要政策，如果不給政策就到其他地方去。我們當地企業以加工類為主，具有流動性大的特點，如果它們走了，對我們的影響比較大。雖說現在政績考核不與GDP掛鉤，但是不代表GDP毫無用處，經濟增長速度下降，GDP和財政收入也就相應減少了。所以，如果要清理規范財稅優惠政策，建議由中央或者國務院發文件，并且全國一盤棋，要做就做到底?！?/p>

政府性債務

加強地方政府性債務管理，有效防控債務風險是2014年財政工作主要任務之一。此前，十八屆三中全會決定也提出“建立規范合理的中央和地方政府性債務管理及風險預警機制”。

對此，四川省財政廳廳長王一宏表示：“這個議題已經引起中央政府的關注，也一定會引起社會各界的關注，在這個時候，財政作為職能部門應該責無旁貸的表現出擔當精神。不過中央還應盡快明確主體，這件事情究竟由誰來管？從理論層面上，地方政府已經把職能賦予了財政部門，但是到目前為止，并沒有具體的法律法規明確規定政府性債務就是由財政部門管理，特別是政府投融資平臺。下一步要控制化解地方政府性債務就要首先明確主體，進而各司其職、各負其責?！?/p>

此外，地方政府性債務管理還面臨著諸多亟待解決的問題，其中呼吁最迫切的就是從頂層設計的角度盡快出臺地方政府性債務管理辦法。有財政廳長直言：“過去，各地按照各自的理解去控制和化解債務，但是由于缺乏制度層面的規范，做出來的方法、效果各不統一。隨著時間的推移，政府性債務面臨的運行風險逐漸加大，各地需要一個過硬的管理措施和有效的化解方法作為指導。”

審計署將“政府性債務”劃分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務3種類型，這與財政部門的分類不完全一致。對此，天津市財政局局長姚來英表示，“在國家的層面上，對政府性債務的定性、統計、范圍和口徑應該是一致的，政府性債務管理辦法要盡快出臺而且在部門間要協商一致，便于地方進行動態監控?！?/p>

在化解債務的問題上，有地方財政廳長強調，一定要采取穩妥的辦法。他說：“各地發展階段不同，建設節奏不同，出臺新政策時要考慮存量債務需要一個消化過程，不要盲目的采取一刀切，堵死后門的辦法，這樣會讓危機更加顯性化，甚至出現區域性的金融風險或者財政風險?！?/p>

江蘇省財政廳廳長劉捍東提醒，一旦制定了地方發債的具體操作模式，就要盡早啟動。他說：“如果地方發債沒有啟動，而平臺被掐死了，容易導致有些地方政府為了保證資金鏈和項目運作，把平臺公司和一般性公司進行混淆，而最后的擔保責任都落在財政部門?！?/p>

在地方政府性債務管理方面，地方財政部門正在進行探索，內蒙古自治區財政廳廳長張華表示，2014年自治區要嚴格政府舉債程序，實行債務歸口管理，額度控制，財政部門審核，上級政府集中審批的制度，明確責任落實，上級政府對下級政府不承擔債務兜底的責任。

專項整合

“分散、零碎，管理層級比較低，績效不高，體現了部門利益固化。”說起專項的問題，各地財政廳局長有著共同的感受。在明年及今后的財政工作中，要清理、整合、規范專項轉移支付，同時嚴格控制新增項目和資金規模，建立健全定期評估和退出機制。對于這項工作，各地財政廳局長紛紛表示贊同，不過一些財政廳長同時也表示出各自的顧慮。

一位來自西部省份的財政廳長表示：“清理整合專項轉移支付，讓作為西部省區的我們很振奮，但是同時也有些顧慮。希望中央跟各部委講清楚，清理整合就是取消，而不是并到均衡性轉移支付里去了，不然各部委又通知它們下面的廳局，廳局去找省領導給我們下命令，最后等于中央層面沒有了，下面還是照樣有。”

來自東部省份的某財政廳長則表示，“建議整合那些發展類，特別是科研等方面的專項。還要考慮到東部地區實際，不能按照因素法整合，如果以財力區分，對東部省份影響很大，一般性轉移支付增加的數量不足以補充整合專項所減掉的部分。”

山東省財政廳廳長于國安介紹，山東省在編制2014年預算時，通過“四個一批”工程，對專項轉移支付進行了清理、整合和規范。在具體操作方法上，他說：“第一是清理取消一批，主要是那些涉及到自身條件改善，考核績效獎勵等方面的專項，以及一些不適合當前形勢發展的專項。第二是整合一批，山東省級專項有240余項，經過壓縮，減少到99項，壓縮了50%多。第三是調整使用方向一批，特別是涉及到工業領域的專項，這里面過去存在著諸如騙取資金等問題，這次我們下定決心調整方向，不能再像過去批錢的方法，而是把資金用到它該用的地方。第四是下放一批，把清理掉的專項轉移支付，盡可能的用于增加一般性轉移支付。過去山東省級以下的一般性轉移支付占整個轉移支付的比重不到50%，今年經過清理、整合和規范以后，明年的預算安排中一般性轉移支付的比重能夠達到55%左右?！?/p>

浙江省財政廳廳長錢巨炎介紹，浙江省采用專項性一般性轉移支付的辦法，把專項轉移支付的分配引入一般性轉移支付，“通過搭建幾個系統，包括政法系統等等。不點到項目，省級財政切塊到下級市縣，由市縣去分，市縣把分配名單上報給省里，再由我們在績效評價系統里抽查?！彼f。

“營改增”陣痛

2012年1月1日，上海成為首個“營改增”試點城市，標志著我國“營改增”大幕的正式開啟。按照國家規劃，我國“營改增”分為三步走：第一步，在部分行業部分地區進行“營改增”試點。第二步，選擇部分行業在全國范圍內進行試點。第三步，在全國范圍內實現“營改增”。

2014年1月1日起，鐵路運輸和郵政業“營改增”試點在全國范圍內開展，預示著“營改增”向第二階段改革的深化。隨之而來的關注點是各方對于中央和地方收入劃分的博弈。十八屆三中全會后，有觀點認為，根據全會釋放的信息，未來房地產稅、資源稅和消費稅將逐漸成為地方主體稅種。

對于這一觀點，河南省財政廳廳長錢國玉認為：房地產稅的收入規模和地方財力的現實需求差距比較大。稅制改革中的這些地方稅的稅種都不足以具有廣闊的覆蓋性。對此，湖南省財政廳廳長鄭建新認為，“房地產稅是長效的穩定機制。一旦真正推開，剛開始會減收，前期的稅費要減免，后期需要穩定，比如將一次性付款變成分期付款。”

同時，大連市財政局局長李圣君認為，“資源稅也不能成為普遍的稅種，資源在全國分布不均衡，很多地方沒有資源，不能把地方財政收入建立在這個基礎上?！?/p>

而來自西部資源型省份的寧夏回族自治區財政廳廳長張蘇安則表示，希望資源有償使用的機制能夠盡快建立。這樣既有利于資源的合理使用，也符合資源型地區發展實際。他說：“對于西部地區來說，主要問題是資源沒有給當地做出很好的貢獻和使用不合理。十八屆三中全會也涉及到稅制改革的問題，這關系到西部地區的發展，如果政策出臺了，我想我們西部會發展得更快。”

面對不斷擴圍的“營改增”和持續進行的稅制調整，有地方財政廳長表示“對于中央和地方的分成問題，要給地方財政部門穩定的預期。同時建議賦予地方在地方稅體系建設方面的自主權，如果現實情況難以實現，那么希望在政策制定過程中多一些與地方的溝通機制?！?/p>

PPP模式

近期，中央財政釋放出了鼓勵推廣地方財政使用PPP模式的信號。

其實早在第20屆亞太經合組織財長會議上，財政部部長樓繼偉就表示，在當前私營部門修復資產負債表，公共部門財政困難的情況下，應通過PPP等方式積極調動私人資本參與基礎設施發展。

那么，什么是PPP？廣義的PPP是指政府與私人部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系，以授予特許經營權為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。

近年來，英國等發達國家為彌補BOT等傳統模式的不足，又探索實施了一種新模式，它與BOT的原理相似，都由使用者付費，但它比BOT更加強調公私部門的全過程合作。這是狹義的PPP。

樓繼偉指出，我們當前所探討的多是狹義的PPP。它有兩個突出的優點：一是政府“更多地參與”項目中后期制作；二是私人部門“更早地介入”項目前期論證。

PPP模式被認為是化解當前地方債務高企和企業“走出去”融資難的利器。

具體而言，對內來講，PPP模式能夠解開“融資平臺債務高”、公共服務“公共供給效率低”、公共領域“私人資本進入難”三個“扣”。

對外而言，PPP模式有三大特征：第一是不需要東道國提供“主權擔?！?，規避了“走出去”的“融資難”問題；第二是將東道國政府“拴進”項目中，與企業“共擔風險”，緩解了“走出去”的“風險高”的問題；第三是企業參與項目“全生命周期”，解決了“走出去”的“層次低”的問題。

財政信息化

從財政系統來看，包括國庫集中支付、FOA辦公自動化、部門預算、部門決算、非稅收入等的多種信息化技術手段搭建起了財政部門以及各預算單位之間信息高速通道。

盡管近幾年，我國財政信息化建設有了很大的發展，但不可否認的是與發達國家相比，我國的財政信息化建設的步伐仍然顯得緩慢，各級財政部門普遍存在信息孤島的現象，規劃不銜接、標準不統一、低水平重復建設等問題仍然比較突出。

包括內蒙古自治區財政廳、遼寧省財政廳、大連市財政局在內的許多財政廳局領導表達了對于信息統一化、標準化建設的渴望。他們均表達了對于財政部出臺一個對于信息化建設的完整頂層設計的希望，以指導地方工作。

大連市財政局局長李圣君認為，改革勢必建立在數據的基礎之上，如果這些數據沒有統一的信息化建設標準，將會非常浪費人力、物力。他說，以稅務系統為例，國家稅務總局有一套信息化軟件，地稅系統也有一套，使得全國那么多的稅務局都在開發軟件，都在購買軟件。

北京市財政局局長李穎津就談到北京市財政局的信息化建設規劃。北京市財政局將聯合國稅、地稅、工商、經信委等七個部門，建設“財政收入綜合數據平臺”。此平臺上，不僅整合有財政收入匯總的情況，還會分行業、分稅種、分功能、分部門顯示出財政收入的基礎性、結構性工作。這樣便于財政掌握一手資料，能夠從最基本性的工作抓起，做到對地方收入的執行情況、完成情況以及存在的問題心中有數。

對于這些財政廳局領導對于統一的信息化標準的期待，財政部副部長張少春表示，《財政信息化建設總體方案》已經討論通過，現在正在可行性報告的編制階段。

事權與支出責任

中央十八屆三中全會《決定》提到，要建立事權和支出責任相適應的制度。事權和財權是財政體制改革的重點，同時也是地方財政最為關心的事情。事實上，事權劃分不清，財權劃分不合理一直困擾著地方財政。有地方財政曾表示，上級政府任意對地方政府下放事權，隨意調整下級政府的支出責任，但沒有給地方政府事權相匹配的財權。導致地方財政支出壓力非常大。近幾年這種“中央點菜，地方埋單”現象十分普遍。

同時屬于地方的支出責任，雖然中央給予了補助，但是效果并不理想。西藏自治區財政廳表示，例如在公共安全方面，每年地方財政投入了幾十個億，同時中央財政對西藏地區投入了大量財政補貼資金，但是由于沒有建立事權和支出責任的制度體系，效果并不好。提請中央考慮把關乎民族安全的部分事權上升到中央政府層面。

事權與支出責任相匹配，首先要明確劃分各級政府的事權。中央事權，地方事權及中央和地方的共同事權，從而明確支出責任。目前，《決定》在財政體系下明確應由中央政府承擔的國防，海關，國家安全等屬于中央財政事權；跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權。從而逐步理順事權關系。

預算制度改革

真正做到“稅收取之于民，用之于民”，預算制度是防火墻。而現代預算制度又是現代財政制度的基礎。

多省財政廳廳長表示，今年經濟遭遇前所未有的“寒流”，導致財政收入下滑明顯，要完成全年的財政收入任務非常困難。甚至有些西部地區表示：“我們經濟結構單一，經濟下滑導致CPI指數一直下降。我們兩次下調稅收政策，才完成了收入任務?！?/p>

其外，很多地方政府把財政收入看作對干部考核的重要指標。作為政績的“硬指標”，財政局長，特別是基層財政局長為了完成財政收入，經濟不好時甚至會選擇“過頭稅”的方式。這樣一來，客觀上容易帶來預算執行周期問題，當經濟比較熱的時候，完成收入任務比較容易，財稅部門會傾向于少收稅，使經濟長期保持熱點；當經濟比較冷的時候，完成收入任務不易，財稅部門為了完成任務就傾向于多收稅，民間的錢少了，經濟就會更冷。

在新的財稅政策中，雖然預算依然以平衡狀態為重點，但財政收入不再是任務，而是預期。這項重大的機制改革讓各地財政廳長松開了緊鎖的眉頭。

此次預算制度改革的首要任務是改進年度預算控制方式。目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面，但核心是收支平衡，而不是支出規模與政策。如果預算以平衡為重點，那么每年財政收入就必須完成預算安排，否則就會造成赤字擴大。

新的財稅政策中，預算不再是任務，因此預算的收支平衡狀態在執行中有可能被打破。確保財政的可持續發展，就要建立跨年度預算平衡機制，也就是要建立中長期的預算管理體系。

清理支出掛鉤

目前與財政收支增幅或生產總值掛鉤的重點支出涉及教育、農業、醫療衛生、社保等很多領域，如《農業法》規定，農業投入占當年財政支出的比重不能低于上年，并逐步達到15%以上；《教育法》規定財政教育性經費支出要達到GDP的4%，等等。這些與財政收支掛鉤的項目讓地方政府感到壓力非常大。

浙江省財政廳長錢巨炎表示，按照現在教育支出占GDP的4%，浙江省每年在教育項目上的財政支出非常大，給省財政廳帶來了很大壓力。而非正常的過多投入導致教育部門資金供大于求，也進而導致財政資金使用效率打了折扣，大量財政資金被浪費。

教育與財政支出指標掛鉤之后，醫療衛生，農業等很多領域都在地方兩會上也提出，要與財政支出掛鉤。某西部大省財政廳廳長表示，貧困地區不僅缺乏教育資金，醫療，社保方方面面也都需要資金。這也讓財政部門難以統籌安排地方財力。雖然支出掛鉤機制在很多領域發展中發揮了作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化，引發攀比，加大了地方政府統籌安排財力的難度。

另有某地財政廳長表示，根據《決定》中“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。2014年該省財政支出將不再與硬性指標掛鉤。這些措施也有利于增強財政投入的有效性和可持續性。

專員辦轉型

財政部駐地方專員辦工作轉型將是財政監督和專員辦的一項重大改革。從職能定位上看，專員辦將定位為財政部整體工作在地方的延伸。

某省財政專員辦專員表示，“近年來，專員辦的地位隨著財政部門的地位提高而提升，《決定》提出事權上移，因此各地專員辦的監管職能將顯得越來越重要。而作為建立現代財政制度重要組成部分的財稅體制改革將進一步深化，要求專員辦與中央財政、地方財政相關業務部門要有更加緊密的聯系。專員辦的職能轉變，對我們來說機遇和壓力并存。專員辦的工作要嵌入到財政的管理監督之中，從事后的監督發展到事前、事中、事后全過程監督。這樣的工作，也對專員提出了更高的技術要求?！?/p>

寧夏自治區專員辦專員費周林表示，各地財政都有各自的特點，所以財政監督既要考慮到以中央政策為核心，更要強調各地的特色。他認為應該調整財政監督理念，從單純維護中央財政政策的權威性擴展到關注國家財稅政策的執行上。陜西省專員辦專員解文鈺表示，專員辦的監督工作以往通常是選取幾個地方進行試點，關于專員辦的轉型，是否可以選擇更為細致的，以業務項目為試點的方式，這樣不僅能夠引起部門的重視，同時也可以保證財政政策的統一性。

社會民意

孟子有云：“得道多助、失道寡助。”講得正是“施仁政、察民情、順民意、得民心”之重要性。

“財政工作也要注意考察民意，讓老百姓的意見反映進來。上馬項目之前要先問問老百姓答應不答應?！币晃焕县斦藢τ浾呷绱吮硎尽?/p>

當前，環境污染問題可謂是民眾關注的一大熱點。“空氣污染、PM2.5”等話題甚至已經入選了2014年全國碩士研究生招生試卷。近幾年，京津冀地區的空氣污染問題屢遭詬病。北京市財政局局長李穎津直言，“空氣、人口、交通、環境”是北京面臨的四大問題。

河北省財政廳廳長高志立表達了河北“壯志斷腕”、加大空氣污染防治的投入力度之決心，“考慮到化解產能過剩的因素，2014年河北將壓下各項指標，立下‘軍令狀’，未來三年之內要見效。”

天津市財政局局長姚來英介紹稱，天津目前正在進行“美麗天津建設”，“控車、控塵、控霧、控煤”將是建設重點。2014年天津將完成中心城區300多平方公里內的所有燃煤鍋爐改燃氣工作。

樓繼偉部長指出，支持落實《大氣污染防治行動計劃》。堅持中央和地方上下聯動，推進重點行業、重點區域大氣污染治理，加強區城聯防聯控，在加大投入的同時，強化企業減排治污的主體責任，建立健全防治大氣污染的激勵約束機制。特別是京津冀及周邊區域，長三角、珠三角等地區要加大工作力度，推動大氣環境質量盡快明顯改善。