地方稅體系未來式

中國現行分稅制存在地方稅體系不完整、轉移支付資金配置效率低、強化粗放式經濟增長等問題，因此，分稅制改革的核心在于完善地方稅體系，而中國地方稅的主體征稅環節應從生產環節轉向消費環節，這需要實行以開征零售稅為核心的分稅制改革。同時，考慮到稅制改革的復雜性，本文提出了改變增值稅分享比例的替代方案。

消費稅不宜作為地方稅

從理論上講，消費稅分為選擇性消費稅和一般性消費稅，前者選擇某些特定商品征稅，如煙酒、奢侈品、燃油等，后者是對大部分消費商品征稅，如超市買的商品。兩者區別是：前者體現調節功能，后者體現籌集財政收入功能；前者適合在生產環節征收，后者適合在零售環節征收；前者適用多檔稅率，后者適用統一稅率；前者適合作為中央稅，后者適合作為地方稅。因此兩者看似接近，實則差異極大。

我國的消費稅是典型的選擇性消費稅，根據以上分析，它不宜作為地方稅。主要有如下理由：

首先，消費稅歸為地方稅后，它與地方政府財政收入密切相關，將激勵地方政府采取措施刺激當地奢侈品消費，這與開征消費稅來調節消費行為的政策意圖相反。

其次，消費稅的適用稅率很高，將之作為地方稅易導致橫向稅收競爭。例如如果不同地區商品的實際執行稅率有差異，將刺激消費者在低稅率地區購物，而在高稅率地區消費。地方政府不會不明白其中利害，極可能通過實際執行低稅率來吸引稅源，引發橫向惡性稅收競爭。

第三，消費稅的適用稅率高，導致商品出廠價與零售價差異很大，逃稅產生的收益很大，改在零售環節課征將刺激廠家銷售采用直銷模式，在電子商務發展較快背景下，此模式將會刺激更多逃稅行為的產生。

第四，消費稅的征稅范圍集中在有限的商品上，在生產環節征稅的成本很低，將之做為中央稅不會產生對地方政府的負向激勵，如果改為零售環節課征，無疑將大大增加征管成本。

第五，我國消費稅與增值稅并行征收，這在出廠環節征消費稅問題不大，但是如果改在零售環節課征，大量未納入增值稅發票管理的小規模納稅人，一樣難以納入消費稅管理范圍，這將刺激小商戶通過不繳消費稅并低價銷售消費品來賺取利潤。

最后，即使將消費稅歸為地方稅，仍不足以起到替代營業稅的作用。我國2012年營業稅占稅收總收入的比重為15.6%，而國內消費稅占稅收總收入比重為7.8%，僅占營業稅一半左右。

所以，將現行消費稅變為地方稅，有稍能補充地方財力的作用。但是卻不應該因為“營改增”導致地方政府財力缺口問題，倉促將消費稅改為零售環節課征。

可行性方案

在堅持基本滿足財政經常性支出需要、有益于經濟良性運行、規范稅收秩序三個原則前提下，當前地方稅體系建設可采用兩套較為可行的方案。

第一套方案：

零售稅+個人所得稅+房產稅

第一，開征零售稅。當前增值稅擴圍改革加劇了地方稅體系調整的緊迫性，完善地方稅收體系的一個重要方面是確立地方稅的主體稅種。根據我國的經濟發展水平和當前的稅制結構，借鑒整合性增值稅（VIVAT）模式基礎上，開征零售稅。改革方案的具體設想是：在商品進入銷售環節之前，征收增值稅并全額作為中央稅；在商品進入銷售環節之后，取消增值稅，按商品價格的5%征收零售稅，并將零售稅全額作為地方稅。這種做法有三點好處，一是在銷售環節之前的增值稅全額作為中央稅，地方政府就不會為了吸引稅源而盲目推動擴大工業投資；二是地區財力差距會縮小；三是促使地方政府執政理念從為生產者服務到為消費者（轄區居民）服務轉變。考慮到在民眾不了解內情情況下，開征新稅易引發過多的抵制，可以不取零售稅之名而取其實，即改革營業稅的稅制設計使之變為實質的零售稅，或者取消營業稅之名而代之以零售稅。

第二，下調增值稅標準稅率。開征零售稅后，勢必加重納稅人負擔，對此，應將增值稅稅率由17%降為13%左右。這樣會減輕納稅人負擔，也抑制地方政府刺激工業規模擴張的沖動。

第三，個人所得稅改為地方稅。即使開征零售稅，地方財力仍存在較大的缺口，對此，可將個人所得稅全額作為地方稅。眾所周知，個人所得稅的改革方向是從分類征收向綜合與分類征收轉變，但是考慮到目前分類個人所得稅調節收入分配功能弱、對經濟穩定影響小的特點，將個人所得稅作為地方稅并無不妥之處。即使未來個人所得稅進行綜合與分類相結合轉變，在中國特色的戶籍制度背景下，個人所得稅納稅人仍可以通過與戶籍掛鉤由地方政府來征收。進而言之，個人所得稅是作為中央稅還是地方稅，還要考慮到個人收入信息收集和稅務局征收激勵問題，即使將個人所得稅作為中央稅，其征管機構仍歸屬納稅人所在地的國稅局，其信息收集成本未見得低于地稅局，但是對國稅局的征收激勵卻會低于地稅局。

第四，對居民住宅開征房產稅。針對居民房產征收房產稅并作為地方稅是大勢所趨，但是房產稅的開征涉及民眾切身利益，社會影響較大。要想讓房產稅落地生根，開征房產稅應堅持三個原則：一是先采用低稅率和較大免征范圍的政策組合，納稅人局限在少數房產較多群體；二是嚴格遵循稅收法定主義原則，稅改方案理應付諸民眾討論，充分吸納民意，稅基和稅率的確定，必須由人大制定條款或經人大常委會審議；三是開征房產稅要與地方財政預算制度改革聯系起來，重點在促進財政預算的公開透明，并加強財政預算執行的監督。這樣，在民眾的廣泛參與下，針對居民住宅開征房產稅才能取得全民共識。

此外，還要對營業稅作進一步改革。目前營業稅中銷售不動產業和建筑業稅收歸為地方政府所有，這激勵地方政府刺激房地產市場投資擴張，并努力使得房地產價格保持在高位。為促使商品房市場回歸市場本位，應將營業稅中銷售不動產和建筑業稅收作為中央稅。

第二套方案：

增值稅分成+個人所得稅+房產稅

考慮到圍繞地方稅體系重構而進行的稅制改革會遇到較大阻力，本文提出第二套地方稅體系建設方案，營業稅、個人所得稅、房產稅三稅種的改革與第一套方案一樣，只是增值稅改革方案有所不同。此方案的增值稅的改革主要體現在分成規則上，包括兩個方面：第一，分成比例變化——將原先中央與地方關于增值稅的75：25的分成比例改為60：40，但增值稅收入先匯總到國庫后，中央政府統一調配，總計要拿出40%部分劃歸地方政府；第二，分成依據變化——地方政府取得增值稅的分享收入不是依據當地實現的增值稅收入，而是依據當地社會消費品總額占全國社會消費品的比例來確定。之所以采用這種方案，是因為現行分稅制方案是地方政府分享的增值稅依賴當地實現的增值稅，而增值稅稅源集中在工業部門，工業產能擴張有利于地方政府稅收增長，在機制設計上促使地方政府推動工業投資擴張，容易推動全國性產能過剩，且不利于經濟增長方式轉變。改變增值稅分享辦法的主要意圖是改變對地方政府的激勵機制，這樣可以促使地方政府完善消費設施，降低對工業投資的強依賴。

當然，以上兩套方案均是抓住地方稅體系重點部分進行改革，其他地方稅種改革的緊迫性不那么強，但仍須逐步完善。改革的方向一是歸并或取消部分地方稅種，使地方稅體系簡化，二是完善具體稅種，如資源稅中煤炭稅目改為從價征稅，以及耕地占用稅、土地增值稅、城市維護建設稅等稅種的改革。

地方稅體系重構的關鍵是開征零售稅或改變增值稅分成規則，改革營業稅和房產稅，改變個人所得稅的歸屬。另外，需說明的是，每個稅種都會存在扭曲作用。在絕大多數情況下，稅制改革不是“兩利相權取其重”的選擇，而是“兩害相權取其輕”的選擇。在綜合考量中國當前經濟社會條件的情況下提出的地方稅體系重構方案，不應該也不可能是稅制建設的終極目標。從稅制結構變動的內在邏輯看，降低流轉環節稅負，增加最終分配環節的稅收是稅制改革的大方向。如果過于倚重商品稅，就會加劇商品稅對居民消費的抑制作用，也不利于縮小居民收入差距，并且在全球化時代跨境購物越來越多情況下，商品稅稅率高會引發稅收流失國外。

長遠看，個人所得稅和房產稅是成長性較好的稅種，通過不斷完善這兩個稅種，并順勢調低商品稅稅率，我國稅制結構勢必會降低對商品稅的依賴，商品稅對中央政府和地方政府的財政影響也會隨之減弱，稅制結構逐步得到優化。但是在當前，改革稅制、調整政府間稅收分配關系已迫在眉睫，除了重點在商品稅上做文章外，難有其他更合理的選項。

（作者供職于中國財政金融政策研究中心，中國人民大學財政金融學院）