城鎮化需要建立多元成本分擔機制

2013年中央城鎮化工作會議對城鎮化工作進行了具體部署。

就新型城鎮化發展過程中，如何處理好政府和市場之間的關系、農業轉移人口市民化的成本分擔以及新型城鎮化建設的投融資渠道等問題，本刊記者專訪了全國人大常委、人大財經委員會副主任委員，民建中央副主席辜勝阻教授。

《新理財》：十八屆三中全會決定中提出發揮“市場在資源配置中起決定性作用”，意味著在資源配置上，由政府主導向市場主導的轉變，那么，請問在新型城鎮化轉型中，地方政府該如何扮演好自己的角色？

辜勝阻：此次三中全會最大的理論突破是重新定位市場的功能。重新塑造政府與市場關系，關鍵是要構建“市場主導，政府引導”的發展模式。

我們今年以來，先后赴湖北、河北、山東、廣東、浙江等10多個省市進行了調研。在此基礎上我們給高層提出建議，在城鎮化過程中要堅持“市場主導，政府引導”的模式，促進城鎮化健康發展。

城鎮化僅靠市場“無形之手”可能產生市場失靈。政府“有形之手”應該做什么，根據三中全會精神，我認為：政府應在規劃制定、制度設計、公共服務、環境保護、市場監管、社會管理六個方面有所作為。例如：當前空氣污染和水污染等問題，農民工的公共服務問題，這些問題僅靠市場很難解決，政府不能缺位，也不能越位。我認為新型城鎮化需要市場“無形之手”和政府“有形之手”的兩手配合。但防止政府“閑不住的手”過度干預把好經念歪。

《新理財》：您曾多次提到，城鎮化是一項高成本的改革。現在很多機構測算，一個農民工變成市民所需要的投入是10萬。您認為城鎮化進程中應該構建什么樣的成本分擔機制？

辜勝阻：市民化確實是一項高成本的改革。城鎮化建設長期以來被認為是放大了的公共福利事業，這樣不僅導致現有的城市基礎設施和公共服務不能滿足人民生活和經濟發展的需要，而且政府財政也不堪重負。因此，必須貫徹十八屆三中全會精神，發揮市場在城鎮化資源配置中的決定性作用，建立包括中央政府和地方政府在內的政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，多渠道分擔市民化的改革成本。

首先，要確定中央政府與地方政府的成本分擔辦法，深化財稅體制改革，努力使地方財力與事權相匹配。中央政府要加大財政轉移支付對提升地方政府公共服務能力的支持力度，并承擔農民工市民化的特殊性支出。要設計和推進相關稅收制度改革，推進房產稅制的改革，確保地方財政有穩定可靠的稅源，提高地方政府承擔市民化的能力。調整共享稅的分成比例，適當增加地方的分成比例，確保地方不因稅制調整（主要是“營改增”）而使財力受到影響。

其次，要完善政府、企業以及個人共同參與的市民化成本分擔機制。地方政府要逐步提高農民工市民化投入在財政支出中的比例，集中解決教育、醫療、社會保障及保障房等基本公共服務支出問題。財政支持城鎮化要變充分發揮財政資金的引導作用，鼓勵民間資本和企業參與城鎮化建設投資。通過公共私營合作制、提供稅收減免等方式吸引民間資本和企業共同參與城鎮基礎設施建設和公共服務提供。鼓勵企業順應當地經濟發展水平的變化，提高農民工的工資待遇和基本福利，為其辦理基本的社會保險以及分擔保障房的部分成本支出。要推進金融改革特別是農地金融的改革，讓農民通過土地使用權抵押融資實現創業和置業，使農民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本。例如，我們在調研中發現，重慶每個農民工市民化的成本是10萬，當地政府、企業、個人各承擔三分之一。廣東東莞是外來人口大市，80%人口是外來人口，大量民工子女在民辦學校上學，政府通過對義務教育階段的民辦學校給予補貼，共同分擔義務教育的辦學成本，從而有效地提高義務教育服務的供給。

《新理財》：以人為核心的新型城鎮化的推進涉及到諸多深層次的與之配套的系列制度改革，包括戶籍改革、房地產管理方式的變革等等。請問您城鎮化改革推進中的最難的問題是什么，如何破題？

辜勝阻：新型城鎮化是一個涉及土地制度改革、公共服務體制改革、城市投融資體制改革、戶籍制度和人口管理制度改革、房地產管理改革、財稅體制改革等多種改革的系統工程。新型城鎮化最核心的是人，最關鍵的是錢。

解決城鎮化的資金難題關鍵在于調動民間資本的投資積極性。政府在城鎮化過程中要從九方面激發民間資本活力：一要引民間資本參與能源及基礎設施建設；二要在服務業方面對內向民間資本擴大開放，推動服務業大發展；三要推進政府向民企購買公共服務，實現公共服務向常住人口全覆蓋；四要鼓勵民間資本參與房地產市場的開發建設，促進房地產業健康發展；五要在智慧城市與綠色發展方面激活民間投資；六要讓民營科技企業推進城市產業升級；七要鼓勵民間資本參與土地規模經營，推進城鎮化與農業現代化同步發展；八要鼓勵民間資本參與農村城鎮化與新農村社區開發，促進農民就地城鎮化和城鄉一體化；九要引導民間資本發展草根金融支持轉移人口草根創業。

《新理財》：十八屆三中全會提出健全城鎮化的體制機制，實現以人為本的城鎮化，但是城鎮化是一個需要大量投入的過程，請問您城鎮化如何做到科學規劃，從而避免重蹈過去那種搞大規模建設、破壞土地資源的粗放型城鎮化道路？

辜勝阻：城鎮化要健康發展，需防范五大誤區：一要防有城無市的過度城鎮化，城鎮化缺乏產業支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”。二要防有速度無質量的城鎮化，避免地方一哄而起搞大躍進，一味追求城鎮化的高速度和規模擴張，陷入“速度至上陷阱”。三要防城鎮化的“房地產化”，過度依賴土地財政，避免過高地價推高房價、陷入“賣地財政陷阱”。四要防地方政府以地生財，消滅村莊，迫使農民“被上樓”、農村被城鎮化，陷入“掠奪式發展陷阱”。五要防特大都市“大城市病”，避免重物而輕人的城鎮化，陷高樓林立而居民幸福感下降、人口膨脹、環境惡化、資源粗放開發陷阱。

城鎮建設要科學規劃，要一張藍圖干到底，不能一屆政府一張圖。我們的調研表明：城鎮化要因地制宜、因城而異，不同地區要有不同的發展模式。城鎮化不是越快越好。城鎮化率不是越高越好。城鎮化也不等于消滅村莊。城鎮化不等于攤大餅。同時，城鎮化也不等于透支未來，城市規劃要保持連續性。

《新理財》：我國的國情決定了新型城鎮化中肯定會有一定的中國特色，但是一味的強調中國化肯定也是不夠的。請問，國外有哪些好的城鎮化發展經驗可供我國借鑒？又有哪些失敗的教訓需要我們引以為戒？

辜勝阻：國外的城鎮化實踐表明，城鎮化不是越快越好。2011年，德國的城鎮化率只有74%，美國只有80%多一點，城鎮化率最高的是阿根廷，達到了92%。但是，像巴西、阿根廷等拉美國家由于過分追求城鎮化發展速度，陷入“拉美化陷阱”長期難以自拔。2000年，巴西的城鎮化率就已經超過了80%，但城市里存在大量貧民窟，里約貧民窟里居住的人口超過200萬，貧民窟里槍支毒品泛濫，時常缺水斷電，所謂的廁所更是天方夜譚。治理貧民窟成為巴西申辦奧運會的最大難題。阿根廷在100年前人均收入就達到了3000美金，成為中等收入國家，和當時的美國一模一樣。但是美國經過一百年的發展成為強國，阿根廷卻陷入了“中等收入陷阱”。

再看德國。德國一直以來是歐洲經濟和均衡城鎮化的“優等生”。德國經驗有三點值得重視：一是均衡城鎮化。大中小城市協調發展，城市之間“等值”，城鄉高度一體化，沒有“大城市病”；二是樓市管理有效。居民收入增長大大快于房價上漲，無樓市泡沫；三是教育特別是職業教育支撐制造業大且強，城鎮化有堅實產業支撐。德國的法蘭克福是逆城鎮化，上世紀90年代法蘭克福人口超過百萬，現在僅70萬人；而周邊20多個中小城市人口由一百萬上升到五百萬。周邊小城市房價相對較低且各家都有自己的花園，設施良好，使得在市中心工作的人們既能充分抓住金融中心提供的職業發展良機，同時又能享受到下班后與大自然親密接觸的放松生活。