財(cái)政專(zhuān)戶(hù)遇重拳

日前出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求各地一律不得新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專(zhuān)戶(hù)外，其余專(zhuān)戶(hù)在2年內(nèi)逐步取消。多位業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，這可以被看作是預(yù)算法實(shí)施條例的前奏，是國(guó)務(wù)院對(duì)清理整頓財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的一記重拳。那么這記重拳能否具有延續(xù)性和突破性？

賬戶(hù)有別

所謂財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，是指財(cái)政部門(mén)為了履行財(cái)政管理職能，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)用于管理核算特定資金的銀行結(jié)算賬戶(hù)，這里的“特定資金”包括社保基金、非稅收入、教育收費(fèi)等。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)與財(cái)政部門(mén)開(kāi)設(shè)在人民銀行的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，以及財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位開(kāi)設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶(hù)，共同構(gòu)成了我國(guó)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授曾康華概括為，國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系是財(cái)政各類(lèi)賬戶(hù)的統(tǒng)稱(chēng)。包括財(cái)政部門(mén)開(kāi)設(shè)的國(guó)庫(kù)存款賬戶(hù)、零余額賬戶(hù)和財(cái)政部為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)的零余額賬戶(hù)，財(cái)政部門(mén)開(kāi)設(shè)的預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、小額現(xiàn)金賬戶(hù)、經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)預(yù)算單位開(kāi)設(shè)的特殊專(zhuān)戶(hù)。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是財(cái)政部門(mén)根據(jù)相關(guān)政策、制度在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的，核算具有專(zhuān)門(mén)用途財(cái)政資金的賬戶(hù)。財(cái)政零余額賬戶(hù)只適用于國(guó)家行政事業(yè)單位財(cái)政資金的劃撥、來(lái)往使用，因其每天余額保持為零而得名。

在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系下，所有的財(cái)政支出包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的支出均要求通過(guò)這一賬戶(hù)進(jìn)行，取消各預(yù)算部門(mén)，預(yù)算單位及其他相關(guān)部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的預(yù)算內(nèi)資金賬戶(hù)和預(yù)算外資金賬戶(hù)，各部門(mén)、各單位發(fā)生的支出，直接從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)支付給個(gè)人或商品供應(yīng)商及勞務(wù)提供者。所以，國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)是一種基本賬戶(hù)；財(cái)政零余額賬戶(hù)是基本賬戶(hù)的一種特殊形式；財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是核算具有專(zhuān)門(mén)用途財(cái)政資金的賬戶(hù)。

在現(xiàn)階段，由于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是核算一些具有專(zhuān)門(mén)用途財(cái)政資金的賬戶(hù)，比如社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)則是依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》設(shè)立的。這些財(cái)政專(zhuān)戶(hù)發(fā)揮特殊和專(zhuān)門(mén)的作用。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融室副主任馬洪范向記者做了進(jìn)一步解釋?zhuān)覈?guó)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系分三個(gè)層次：第一個(gè)層次即頂層國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，是設(shè)在中央人民銀行里面；第二個(gè)層次是財(cái)政部門(mén)管理相關(guān)財(cái)政資金的零余額賬戶(hù)，內(nèi)容涉及到管理人員工資、收支經(jīng)費(fèi)等事項(xiàng)，除此，該層次還有小額現(xiàn)金賬戶(hù)，特色賬戶(hù)和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)；第三層次也稱(chēng)基層賬戶(hù)是各預(yù)算單位在商業(yè)銀行建立的零余額賬戶(hù)，具體是用于本單位的財(cái)務(wù)管理、收支管理、結(jié)余資金管理、支付等事項(xiàng)。我國(guó)實(shí)行這樣三個(gè)層次的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，可以提高資金管理效率，減少成本。

其實(shí)，任何一個(gè)國(guó)家的賬戶(hù)體系，都是分三個(gè)層次，包含著無(wú)數(shù)個(gè)賬戶(hù)。在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系里面的資金呈流動(dòng)狀態(tài)，能夠讓資金上劃下?lián)堋５秦?cái)政專(zhuān)戶(hù)里面的資金不能流動(dòng)，因?yàn)閷?zhuān)戶(hù)管理就是專(zhuān)款專(zhuān)用，沒(méi)有統(tǒng)籌。所以財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、小額現(xiàn)金賬戶(hù)和特色賬戶(hù)都不屬于零余額賬戶(hù)，因?yàn)檫@些賬戶(hù)具有特殊用途。

“但就財(cái)政專(zhuān)戶(hù)自身來(lái)看，由于采取專(zhuān)款專(zhuān)用的管理方法，有其特定用途。因此財(cái)政專(zhuān)戶(hù)不是越少越好，也不是越多越好，到底有多少個(gè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)適合，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段和政府財(cái)務(wù)管理的實(shí)際需要來(lái)確定。”馬洪范認(rèn)為。

在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的問(wèn)題上，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位和商業(yè)銀行之間又是怎樣的關(guān)系？曾康華解釋?zhuān)驗(yàn)樨?cái)政專(zhuān)戶(hù)是財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的政府非稅收入資金專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，用于對(duì)政府非稅收入資金收支進(jìn)行統(tǒng)一核算和集中管理，辦理資金的收繳和撥付。可見(jiàn)開(kāi)設(shè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的部門(mén)是財(cái)政部門(mén)。商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)是受財(cái)政部門(mén)委托，承辦財(cái)政部門(mén)非稅收入的金融機(jī)構(gòu)；凡是有非稅收入往來(lái)的預(yù)算單位均通過(guò)該賬戶(hù)辦理資金的上繳和接受資金撥付。

難解根源

2011年以來(lái)財(cái)政部連續(xù)3年組織開(kāi)展清理整頓地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)工作，累計(jì)撤并地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)7.4萬(wàn)多個(gè)，撤戶(hù)率達(dá)32.4%。從這些數(shù)字當(dāng)中看，清理財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的步伐走得并不是很快。羈絆清理步伐的原因不外乎兩種，一種原因就是與零余額賬戶(hù)和國(guó)庫(kù)賬戶(hù)相比，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)使得部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量權(quán)增大，預(yù)算單位傾向于用財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。預(yù)算單位可以擁有比零余額賬戶(hù)更大的自主權(quán)，使用上的自主權(quán)會(huì)引發(fā)他們?cè)O(shè)置專(zhuān)戶(hù)的沖動(dòng)，創(chuàng)造條件利用政策想方設(shè)法地設(shè)置專(zhuān)戶(hù)；另一種原因就是財(cái)政專(zhuān)戶(hù)里面的資金存款權(quán)，會(huì)讓預(yù)算單位的領(lǐng)導(dǎo)有設(shè)租尋租的可能性。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)要在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，商業(yè)銀行同樣也需要大量的儲(chǔ)蓄資金，并且財(cái)政專(zhuān)戶(hù)里面的資金會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，金額較大，這是居民儲(chǔ)蓄金額無(wú)法比擬的。在此基礎(chǔ)上，有些單位領(lǐng)導(dǎo)可能和商業(yè)銀行之間存在某些共同利益，銀行為了獲取存款，會(huì)做出一些不透明的交易，由存款權(quán)衍生出設(shè)租尋租的空間，這也是預(yù)算單位不愿清理財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的一個(gè)原因。這是清理財(cái)政專(zhuān)戶(hù)進(jìn)展緩慢的兩個(gè)根源。

中國(guó)改革的漸進(jìn)式路線(xiàn)在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的規(guī)范方面也不例外，保留與清理的抵牾也常使改革互相掣肘，進(jìn)展緩慢，在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)規(guī)范化的道路上，必然會(huì)遇到固有利益的沖擊。

“本來(lái)在推行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)后，所有財(cái)政性資金統(tǒng)統(tǒng)納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)核算，不允許在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)之外再設(shè)立賬外賬。但在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)存在預(yù)算外資金，而且分散在各級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位，由于部門(mén)利益、領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)等原因，難以監(jiān)管，現(xiàn)在一下子把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理，而且在賬戶(hù)上也要?dú)w口管理，對(duì)于許多財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位難以適應(yīng)。所以，才出現(xiàn)這么多的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。現(xiàn)在規(guī)定各地一律不得新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，主要還是根據(jù)國(guó)務(wù)院的精神作出的規(guī)定，尤其是2014年10月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，相信發(fā)布這個(gè)文件后，對(duì)各級(jí)財(cái)政部門(mén)設(shè)立的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)會(huì)進(jìn)行一次認(rèn)真的清理。”曾康華說(shuō)道。

深化初衷

國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》里面，特地把清理和規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的問(wèn)題作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，足以見(jiàn)得財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的改革事關(guān)預(yù)算管理制度改革的重要一環(huán)。馬洪范認(rèn)為，賬戶(hù)管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，公共資金是以賬戶(hù)為載體存在，如果賬戶(hù)不規(guī)范，預(yù)算管理不可能規(guī)范。另外，賬戶(hù)管理事關(guān)財(cái)政資金流經(jīng)各環(huán)節(jié)的行為主體的核心利益。在利益不規(guī)范的情況下，會(huì)衍生出腐敗問(wèn)題。所謂預(yù)算管理的現(xiàn)代化，就要建立一個(gè)科學(xué)的現(xiàn)代化的治理體系。而賬戶(hù)身上承載著很多治理要素，其中涉及到預(yù)算單位的責(zé)權(quán)利如何界定，提供賬戶(hù)管理服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)、人民銀行、監(jiān)督管理部門(mén)等，這是治理的主要對(duì)象。深化預(yù)算管理改革主要是為了建立現(xiàn)代預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算治理的現(xiàn)代化。

“其實(shí)所謂對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的清理規(guī)范，并不是簡(jiǎn)單的清理。而是要建立在預(yù)算公開(kāi)、透明基礎(chǔ)上的規(guī)范化。只要預(yù)算公開(kāi)透明，把預(yù)算單位收和支公開(kāi)，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理中的諸多問(wèn)題自然就消亡了。當(dāng)然，公開(kāi)也要形成制度化，要有連續(xù)性，這樣才能便于監(jiān)督和監(jiān)控。雖然有財(cái)政、審計(jì)和紀(jì)檢部門(mén)進(jìn)行監(jiān)控，但不是全過(guò)程跟蹤，預(yù)算單位很容易想辦法對(duì)付過(guò)去。”馬洪范說(shuō)道。

人們可以看到，預(yù)算管理制度改革最主要的兩個(gè)目標(biāo)，一個(gè)是講求績(jī)效，一個(gè)是公開(kāi)透明，這是預(yù)算管理的靈魂。在馬洪范看來(lái)，在未來(lái)，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理也要走這條路，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程績(jī)效管理，也就是編制預(yù)算有依據(jù)，執(zhí)行預(yù)算有監(jiān)督，預(yù)算績(jī)效有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有問(wèn)責(zé)。只要采取全過(guò)程績(jī)效方式，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的管理問(wèn)題自然會(huì)消除。

以法律為基礎(chǔ)

其實(shí)設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)并非我國(guó)獨(dú)創(chuàng)。西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家除國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)外，通常要根據(jù)資金用途和管理需要在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)一系列功能性分類(lèi)賬戶(hù)，相當(dāng)于我國(guó)的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。例如，美國(guó)財(cái)政部在全美13000多家存款機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)稅收與貸款賬戶(hù)（TTL），用于留存稅收或?qū)⒊瞿繕?biāo)余額的國(guó)庫(kù)存款轉(zhuǎn)入存儲(chǔ)。財(cái)政部門(mén)設(shè)在央行的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)一般保持較低的庫(kù)款額度，如美國(guó)是50億—70億美元，英國(guó)是5億英鎊，瑞典則為零余額，其余庫(kù)款存儲(chǔ)于功能性分類(lèi)賬戶(hù)，以獲取較高的收益，同時(shí)也可以避免大量資金收縮在國(guó)庫(kù)，對(duì)貨幣市場(chǎng)造成影響。

在我國(guó)一些預(yù)算單位出現(xiàn)了挪用財(cái)政資金，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗的案件，在很多時(shí)候被歸結(jié)到了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的操作有漏洞上，因此外界對(duì)于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的批判鋪天蓋地，大有取消掉才算規(guī)范的情緒。

其實(shí)問(wèn)題的關(guān)鍵并不是要靠取消財(cái)政專(zhuān)戶(hù)來(lái)防止部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人員腐敗，而是要靠建立成熟的法律制度規(guī)范財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，要在明確財(cái)政專(zhuān)戶(hù)定位的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的管理和監(jiān)督，提高財(cái)政專(zhuān)戶(hù)資金管理效率，建立規(guī)范有效的長(zhǎng)效機(jī)制。因噎廢食的做法不可取。馬洪范說(shuō)：“解決問(wèn)題的出路不是簡(jiǎn)單地把賬戶(hù)清掉，如果把所有的賬戶(hù)都并到人民銀行國(guó)庫(kù)賬戶(hù)里面，人民銀行的管理系統(tǒng)會(huì)不堪重負(fù)，并導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的交易成本驟增，這樣的改革也是不成功的。”

要遏制財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的尋租空間，減少預(yù)算單位設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的沖動(dòng)，馬洪范認(rèn)為，要理順預(yù)算單位、財(cái)政部門(mén)、商業(yè)銀行以及人民銀行之間在資金管理上面的關(guān)系，并把這幾種關(guān)系進(jìn)行規(guī)范化、法制化、現(xiàn)代化。這是未來(lái)改革的方向。

“很多發(fā)達(dá)國(guó)家都有針對(duì)賬戶(hù)管理的專(zhuān)門(mén)法律，而我們國(guó)家現(xiàn)在還沒(méi)有相關(guān)的法律，也沒(méi)有嚴(yán)格的約束制度，這也是導(dǎo)致賬戶(hù)管理不規(guī)范的根源。我們國(guó)家應(yīng)該盡快建立《公共賬戶(hù)管理法》，以規(guī)范化的手段來(lái)解決賬戶(hù)管理問(wèn)題。而現(xiàn)在是基于利益博弈基礎(chǔ)上的一種管理，這與基于法治基礎(chǔ)上的管理形成鮮明對(duì)照。要建立《公共賬戶(hù)管理法》需要頂層推動(dòng)，否則各個(gè)部門(mén)難免會(huì)各自為政。”馬洪范說(shuō)。

國(guó)庫(kù)集中收付制度改革已經(jīng)走過(guò)十余年了，國(guó)庫(kù)賬戶(hù)管理至今沒(méi)有立法。在涉及到部門(mén)單位的核心利益時(shí)候，賬戶(hù)會(huì)凸顯重要，如果沒(méi)有法律約束規(guī)范，制度執(zhí)行的不嚴(yán)格，就會(huì)導(dǎo)致出大問(wèn)題，重視和加緊研究制定《公共賬戶(hù)管理法》是解決問(wèn)題的重要和基礎(chǔ)步驟。