莫以數據論民生

民生財政這個詞，大概興起于幾年前。

這個在財政領域“很老的新生詞匯”讓許多地方財政人很頭疼。由于長期沒有一個統一的標準說法，用數據來判斷一個地方財政是否是民生財政，或者說地方財政在支出方面有多大比例應用于民生，就成了一般情況下的判定標準。但還是由于沒有一個統一的數據邊界，因此民生財政就逐漸變成了一個地方財政在宣傳時的“佐料”：有它沒它都一樣。在此筆者也并非想定義民生財政究竟是什么，僅僅是把現在已經基本確定的和存有爭議的部分描述出來而已。

民生財政三表述

這是一個首要的定位問題：民生財政，是對財政支出方式的定位，還是對財政支出范圍的定位。雖然筆者詢問過的絕大多數地方財政人都表示，民生財政只是一種對新時期下財政支出方式要向民生民意傾斜的表現，但在討論如何體現一個地方財政支出符合民生財政要求時，所有人均表示，沒有數據，確實沒有說服力。

這也是民生財政從支出方式向支出范圍傾斜的起源。我們已經習慣了以數據論英雄，離開了數據，我們也不知道還要用什么方式去體現我們的財政是民生財政。所以“我省（市、縣）財政民生支出占今年財政總體支出的XX%”實際上是不得已而為之。筆者咨詢了幾位長期從事財政宣傳及財政材料寫作的內部人員，他們表示，在現階段內，對于民生財政的表述主要有以下三種：

第一種是最為普遍的，上文提到的直接提出百分比的做法，但弊端在于統計口徑不一。除了傳統的“四大件”教育、衛生、保障房和涉農資金以外，交通算不算，基礎設施建設算不算，公安消防算不算，甚至保運轉經費算不算，在不同的地區，甚至不同的時期都有不同的答案。

第二種是只提錢不提比例的做法。這種做法也較多，但對比一下當年財政一般支出的話很容易“露餡”，所以一般表述為“某地新增XX億元用于民生支出（開支、建設）”，話題核心在于新增，不提總量，避免被追問。

第三種是分解式表述法，基本不提民生二字，而是將基本民生支出分解成項，只說數字，不談總量，也不談邊界。這種做法從實際數據應用來說應該是最“靠譜”的一種表述方法，但不只一個地方財政人表示，領導最不愿意的就是給他一堆數字，說也沒法說，宣傳也沒法宣傳，當然這部分我們不去涉及了。

總而言之，民生財政所承載的，除了簡單的財政數據，也是財政支出方式甚至是財政思維的一次改革，其中甚至也夾雜著地方政府思維的一次轉變。

兩分法

民生財政其實是財政意志甚至是政府意志的一種體現。那么之所以民生財政看似無所不包，根源就在于地方財政定位的延續性和矛盾性。

這種矛盾是財政根本的矛盾。雖然保障和改善民生是中國特色社會主義的本質要求，也是黨和國家一切工作的出發點和立足點，但集中財力辦大事是財政分配的一個重要原則，也是體現財政管理水平的一把標尺。而長期以來地方政府的好大喜功，和民生投入的碎片化、長期化、基礎化要求，使得地方政府很難把“集中財力”和“民生投入”畫上等號。而關于地方政績的一些要求，和長期以GDP為王、財政收入為王的現實情況，也讓無論是公共財政還是民生財政，都變成了一個把既定方針“塞”進去的筐。基于此，筆者將民生財政投入大體分為兩類，即基本民生投入與邊緣民生投入兩類。

基本民生投入的定義很簡單，凡是直接受益終端為一般百姓的，且目的是為了改善人民生活水平的，都應屬于基本民生投入。具體例如前文所說的教育支出、醫療衛生支出以及涉農資金等。但值得一提的是，除了傳統意義上的“定義性”支出，民生支出應當包含教育、醫療等預算部門的運轉支出，但不應包含保障預算部門三公經費等“非正常”支出。一些專家認為這些投入是在為之前我們忽視民生投入而還債，這些投入才是真正的民生投入，這也是另外一種說法。

邊緣民生投入（支出），指的是那些間接和民生有關，或直接受益人是一般民眾，但同時也包含其他屬性的財政支出。例如基礎城市建設類，公共安全類、城市發展類（如老城區環境改造、重污染區恢復）等支出。這些支出在邏輯上和民生有關，但并不直接和一般民眾發生關系。一般來說，民眾所謂的民生財政邊界不明，很大程度上在于地方政府將這些邊緣民生投入列入到了民生財政支出中，造成地方財政民生支出比例虛高。其實也不過是一個計算方法上的問題。和當初炒的沸沸揚揚的“中華民族復興進度”異曲同工。

還民生財政本來面目

民生財政涉及的不僅僅是財政問題。

首先在于要解決地方政府“以數據論英雄”的做法，例如呼吁許久但一直未實現的地方GDP與官員政績脫鉤一樣，這些比例類數據也不應作為地方官員政績的一環。一些專家指出，要將人民滿意度核算為地方官員政績，但從落地方式上來看，很難實現。

其次，從財政層面上來講，要將概念與方式分開。不僅是民生財政，之前的公共財政、信息化財政都存在過相同或相似的問題。民生財政應當只是一個財政投入傾向問題，并非要必須論出一個多少高低，更不是要最終達到百分之百才算是最好。我們都知道，地方財政的發展必須經過吃飯財政、建設財政、公共財政、民生財政等階段，前者均為后者的充分必要條件。近年來一些大部分甚至全部依靠轉移支付活著，吃飯尚且成問題，連基本財源都沒有的地方財政也宣稱當地財政的民生投入達到了一個極高的比例，這就是缺乏基本的常識了。