“民生財政”這個筐

民生，既是每年全國“兩會”上代表委員們關心的熱詞，又是國家級重大政策文件里的高頻詞匯，反映到財政工作中，就是連年增長的財政用于民生支出的數字。

然而，這個詞仿佛突然闖入我們的視線卻少有人說得清楚，它與我們息息相關到什么程度。

在財政領域，隨著財政支出用于民生方面的實踐與探索，如今，在業內逐漸流傳起“民生財政”這個看似專業的術語。

其實，“民生財政”這一說法并沒有在最具權威的財政部門的官方文件中出現過，甚至貫穿記者采訪始終，也沒有尋訪到它的正式出處。機緣巧合，記者的一位采訪對象回憶，他應該是“民生財政”一詞誕生的見證者。多年前，一則媒體報道參照當年東北某省公布的公共財政支出情況，測算出可以歸納為民生項目的支出在其中的比重超過一半，于是“民生財政”就此出現并被沿用至今。

邊界不明

沒有正式的概念，卻似乎并沒有影響各地財政部門對“民生財政”的理解，也正是因為理解不同，各自對民生財政的統計口徑和結果也千差萬別。

據了解，財政民生支出被納入地方政府工作目標任務考核范圍是從2011年開始的，于是這一年公布的數據中，大部分省市集中在70%到80%，不過排名最后城市的這一數據僅為55%。對此，排名相對靠后的城市頗有微詞，認為如果按照其他省市的統計口徑計算，他們也能得出70%以上的比例，但是民生支出這個“筐”不應什么都往里裝。

此后，財政部將教育、科技、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、節能環保、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、商業服務業等事務、國土資源氣象等事務、住房保障支出、糧油物資儲備管理事務13個方面確定為財政民生支出統計范圍。

在記者采訪過程中，采訪對象對“民生財政”的理解基本形成了這樣的共識，即“民生財政”的中心詞在民生，如果說清楚了什么是民生，也就能夠說清楚何謂“民生財政”。

根據詞條解釋，現代意義上的民生概念有廣義和狹義之分。廣義上的民生概念是指，凡是同民生有關的，包括直接相關和間接相關的事情都屬于民生范圍內的事情。這個概念的優點是充分強調民生問題的高度重要性和高度綜合性，但其明顯的不足在于，概念范圍太大。狹義上的民生概念主要是從社會層面上著眼的。從這個角度看，所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況，等等。

民生財政同樣有廣義與狹義之分，由財政部界定的統計范圍就可看出。

即便如此，據聞，在一次財政系統內部會議上還是出現了“國防算不算民生”以及“國防是最大的民生”的討論，由此可見此間的分歧，就如同一千個人眼中有一千個哈姆雷特。而無處不在又邊界不明，就是這分歧的根源。

“民生財政，就是要通過財政杠桿，撬動財政資源向與群眾利益聯系最密切的教育、醫療、衛生等領域傾斜，最大限度解決好老百姓最現實、最迫切的衣、食、住、行、生、老、病等生活、生計難題，從而不斷提升老百姓的安全感、滿意度和幸福指數。說白了，就是讓老百姓能夠獲得看得見、摸得著的實惠，把錢花在老百姓的心坎上。扎扎實實地把群眾最盼望的事情辦好，最關心的問題解決好。”這是山東省茌平縣財政局局長張明對民生財政的理解。

“沒有準確的口徑。每次統計財政對民生的投入都很糾結，因為沒有一個準確的定義和口徑。目前的做法是：按照公共預算科目，凡屬‘教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、節能環保、農林水事務、住房保障、城鄉社區事務’這些科目的支出都列入民生支出的范圍。實際上，照我理解，這樣的口徑是不盡準確的，比如，公共安全科目，涉及群眾安全、社會穩定的切實利益，也應列入大口徑的民生范疇。但考慮到公共安全科目的支出大部分用于公安部門辦公經費開支和工資等支出，因此都不統計在內。作為基層部門，我們也曾向省里反映，要求統一民生財政統計的口徑，但省里以上級并無明文規定為由，建議各地市按自己的口徑統計。這樣就導致了各地之間財政對民生投入無可比性。有的地市把土地出讓收入等用于基礎設施的投入也算在內。”毋庸諱言，“民生財政”在不少地方的實踐中成了無所不包的“筐”，也成了部門逐利的“蛋糕”。上述中部地區某市財政局工作人員的口述即可佐證。

收與支

正如前文所言，即使民生財政概念界定不明，卻并沒有影響地方實踐的步伐。從各級財政部門公開的財政收支情況可以看出，民生投入總量逐年提升，各項支出也呈逐年遞增優化的趨勢，并且平均增幅高于一般預算支出增幅。

但是，一方面，受經濟形勢下行的影響，面對并不寬裕的財政“錢袋子”，民生支出的這塊“蛋糕”還要越分越大；另一方面，財政支出不可能在短期內高水平地滿足全部民生需求，也是不可回避的現實。面對兩大矛盾，財政部門要如何解決？保障和改善民生離不開財政收支兩條線。

從收的方面看，山東省茌平縣強調，首先要全力保證收入穩定增長，一是建立健全全區重點稅源監控信息共享機制，適時開展經濟形勢調研分析，動態掌握全區經濟稅源變化和相關財政資金使用績效，提高財政工作主動性與財政收入預測分析能力。二是積極實行稅源監控，及時掌握可能出現的稅收增減因素，對重點稅源現狀及發展趨勢進行合理判斷，擴大監控面，防止稅收流失。三是多方聯動協稅護稅，重點加大對各類專業市場及餐飲服務業等零散稅收的征管力度，做到抓大不放小，堅持以小補缺，以散補量。四是創新征收方式，將鄉級非稅收入納入系統征繳，推進非稅收入代收網絡建設，提高了非稅系統征繳率。

從支的角度看，福建省莆田市財政局給出的解決方案是，分步驟、有重點地實施，財政部門應把握“兩個原則”。

一是把握雪中送炭的原則。新增財力要多向“三農”傾斜、向社會事業發展薄弱環節傾斜、向基層和困難地區傾斜、向特殊困難群眾和弱勢群體傾斜，為民生民情的改善，提供最直接、最有力、最有用、最有效的支持。

二是把握盡力而為，量力而行的原則。莆田市認為，在目前當地經濟發展總體水平不高、財政支出水平偏低的背景下，出臺各項惠民政策，要綜合考慮經濟發展水平和財政的承受能力，既要“民生”，更要“國計”，做到保障和改善民生與市情相結合。比如，農村一事一議財政獎補工作，從2009年在莆田市試點開始，共有39個鎮287個村開展一事一議，建成502個項目，涵蓋農村安全飲水、村內道路、路燈、老人活動中心、村容村貌整治等各個方面，完善了農村基礎設施，提高了農民生活幸福指數。共兌現財政獎補資金7357萬元，帶動農民籌資籌勞16845萬元，集體資金、捐贈資金、部門資金等投入4600萬元。“這筆錢最大的優勢是民辦公助，農民的錢是要監督的，是要實效的。”相關部門工作人員介紹。

在江蘇省，年初，財政廳結合當地實際確定了包括支持就業創業、教育惠民、醫療保障、住房保障等在內的“2014年十件民生實事”。而這樣的“守住底線、突出重點”是目前多數地方的普遍做法。

民生用在“刀刃”上

除了界限不明為實際工作帶來很大的彈性空間外，在財政支出不斷向民生傾斜的過程中，還存在著一些不容忽視的問題。

東部某省財政部門一位工作人員向記者直言，在改善民生上，各級政府都有急于求成的傾向，恨不得讓老百姓一夜之間都過上好日子。但這種傾向沒有考慮到各地財力水平的差異，反而拔高了群眾的期待，或者讓財政難以承受，其實這樣有損政府的公信力。

其次，過分強調依靠政府來改善民生，實際上意味著民眾的稅收負擔，或者債務負擔（未來的稅收負擔）要加重。因為政府本身不創造財富，羊毛出在羊身上。應該是：由政府、市場與社會形成合力，適度引導民間財力進入公益事業領域。公共產品的非競爭性、非排他性決定了公共保障應以政府為主，但公共保障并不能否定市場機制，更不能排斥社會投入。實踐證明，善于運用市場機制來配合和補充公共服務的供給不足，調動社會資本壯大民生投入力量，不但能充分激發和釋放民間資本投資潛力，還可以提高公共服務和民生保障水平，是雙方共贏的事。政府部門可以通過降低社會事業的準入門檻和準入條件，也可以通過先導性投資，為社會投資奠定基礎或開辟道路，從而鼓勵和引導社會力量、民營資本、海外資本以直接投資、間接投資、項目融資、兼并收購、租賃、承包等多種形式進入科教文衛體等社會事業領域，達到“四兩撥千斤”的融資放大效應，最終讓廣大老百姓受益。

中國社會科學院財政與貿易經濟研究所財政研究室主任楊志勇認為，“如果現在民生財政的概念界定不清楚的話，最好就是放棄這個概念，而且其實也有它說不清楚的好處。比如給企業補貼，包括上市公司之所以不退市，大量的資金來源是政府的補貼，這種錢可能就不應該叫民生了，強調民生在這里對于促進政府職能轉變可能是有好處的。只要是政府職能范圍內的事情，花錢都屬于應該的，但是作為現代財政制度就有個預算績效管理效率，這就是更深層次的問題了。原來我們講民生財政，主要還是從支出角度說，我想現在更多的是需要討論支出花在什么地方，以及支出的效率如何，所以預算有效公開這件事情就變得特別重要，公開之后還要允許讓人說話。”

“民生財政這個概念我不太接受。”在財政部財政科學研究所研究員王澤彩看來，“用于民生的支出，公共財政預算里有，政府性基金預算、社會保險基金預算、國有資本經營預算里也有。把相關的都拿出來，這才是完整意義上的政府預算用于民生的投入。”那么該如何保證投入的效果？他建議引入預算績效管理。“不過現在要面臨兩個欠缺，一是預算績效指標，二是預算績效評價指標。”他說。