財政風險與政府風險之解

對于現在的財政部門來說，風險存在于工作的每一個環節中。從債務方面而言大概可以分為兩種，即直接債務風險與間接債務風險。直接債務即地方財政以政府名義舉借的債務，不少地方政府不顧地方財力，在未經科學的可行性研究和未嚴格投資建設管理的條件下，草率舉借搞建設。造成地方重復建設嚴重，產業結構趨同。不少建設項目經濟、社會效益低下，不能促進地方經濟增長，形成償債風險。

間接債務即由地方財政提供擔保，授權地方金融機構或地方國有企業、融資平臺舉借債務，通過政府融資平臺籌集資金實際是地方政府在直接發債受到限制下的一種變通。據統計，截止2009年末，全國有3000家以上的各級政府融資平臺，其中70%來自基層，貸款余額達7.2萬億元，約占各級銀行貸款總額的18%，為當年地方財政收入的220.84%。

對于政府來說，風險來源于政府資金和行為的不匹配和不可控，而作為政府資金直接管理者的財政，所面臨的風險就不能簡單的概括為財政風險，而是作為政府風險的一個核心組成部分存在。而債務風險，還僅僅是財政和政府風險的一個方面而已。這些風險產生的根源，即在于我們沒有一個完整的制度框架。

財政風險之根

表面上看來，這是地方金融機構、國有企業的財務風險，但是在經濟轉軌時期，企業的經營機制還未完全轉換，一旦地方金融機構和企業出現財務危機，不能償還到期的債務，便會轉嫁為地方政府的財政風險。

不僅如此，地方政府的社會保障支付壓力、地方金融機構的潛在風險以及各種突發性因素都可能轉化為地方財政風險。2009年，審計署對全國18個省、16個市和36個縣本級的政府性債務審計調查顯示，地方政府性債務高位運行，償債風險日益凸顯。截止2009年末，上述地區的政府性債務余額合計2.79萬億元，有7個省、10個市和14個縣本級債務率（債務余額/當年可用財力）超過100%的警戒標準，最高的達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力明顯不足。

但在這種情況下，現行政府預決算報告制度遠不能適應財政風險披露需求，地方財政風險識別、預警、防范機制尚未真正建立，地方政府對財政風險缺乏足夠的認識和警惕。

而厘清地方財政風險，首先要有一份正式的，完整的政府財務報告。目前我國政府預決算報告只是反映政府收支預決算的單一模式，缺少反映政府債權、債務、資產狀況的報告制度。嚴格上說，我國各級政府至今還沒有編過一份全面完整的政府財務報告。這些報告除了預算執行情況、反映年度收支預算收支情況外，沒有提供更多關于政府財務狀況的信息。加之收付實現制的會計基礎，現行財務報告根本無法提供財政隱形債務等財政風險信息，隱性負債只有來源于分散的、多元主體的各種估計，沒有一個部門能說出準確數字。

按照國際上財政風險控制的慣例，各級政府要建立一套完備的財政風險識別、預警、防范機制。財政部門作為風險管理機構，要負責匯總和監測財政風險的總體情況，安排風險準備金，決定是否提供擔保等事項。當前我國地方政府由于部門職責、利益格局的局限性，財政風險管理職權極為分散，風險管理相關部門缺乏有效的溝通、協調和配合。在此情況下，就難以對地方政府風險進行綜合、總量、有效和統一管理，難以對風險進行全面的預計、估測和預警，也難以做出適當的支付準備。由于風險管理制度和方法的缺失，一旦風險出現，地方政府往往缺乏相應的應對手段與措施。由于傳統觀念的影響，一些地方政府往往認為風險是負面的，是工作失誤的表現，因此，對于風險總是習慣性地予以回避和否認。某些地方政府甚至為了社會的穩定而會試圖掩蓋風險事實的真相。這樣的做法往往會延誤風險應對的最佳時機，對于風險事件的及時處置極為不利，也會妨礙整個社會風險意識的增強和風險預防體系的有效建立。

財務報告與政府會計

解決政府風險的另一個前提是建立完備的政府會計制度。權責發生制下的政府會計，信息內容上不僅要披露財政資金的撥付、使用等信息，還要披露除財政資金之外會計主體所控制的公共資源的占有水平、實物狀況和使用、政府財務狀況及變動情況等眾多信息。因此，政府會計目前已成為西方國家政府負債風險控制最基礎的技術和最重要的工具。

但在我國尚未建立嚴格意義上的政府會計制度。形成于上個世紀90年代中期的現行預算會計制度，不論是其核算的范圍、內容還是核算方法都不能適應風險控制的需要。政府為企業提供擔保等造成的或有負債、一些地方政府欠發的工資數、社保基金缺口等也沒有在政府財務報告中充分披露。

在此財務報告框架下，預算會計不僅不能真實反映政府財務狀況，而且容易夸大政府可支配財政資源，不利于防范和化解財政風險。

在政府會計制度一時難以建立的情況下，政府資產報告應率先將資產納入財政視野，開始關注政府全部資產、負債管理責任的履行情況，關注財政支出結果，關注國家財產的收益分配和使用，關注財政資本化支出形成的各類經營性資產及部門存量資產的運營及績效情況。嘗試以權責發生制為基礎試編政府會計報表，藉此來評估政府籌集資金、償還債務和履行義務的持續能力，并及時將有可能引發財政風險的事項向政府報告或向社會公布。這種形式雖然不是系統的風險信息披露，但只要努力把握經濟運行的趨勢，敏銳地注意到財政狀況變化的重要事項，往往能夠起到事半功倍的作用。

從這個意義上看，政府資產的報告內容與政府會計核算的內容相趨同。在政府會計制度尚未建立期間，強化政府資產報告制度，不僅可及時披露財政風險特別是表外的隱形風險，也可為政府會計制度的逐步建立、完善提供資產數據基礎。

風險的共解

雖然對于財政和政府部門，風險管理技術還是一個新名詞，但風險管理的技術和方法在私營部門早已較為成熟，即使是市場經濟發達、財政制度健全嚴密的國家在這方面也使用了很多私營部門的經驗。在此筆者建議我國相關部門也可以通過聘請企業或學術機構人員研究與之相關的問題。這樣不僅可以加快與防范財政風險有關制度、技術和方法的建設，還不需要抽調一線人員，不影響日常工作計劃的正常進行。

財政風險作為政府風險的重要部分，它的管理涉及到多個政府職能機構，但現行體制并沒有給財政部門以獨立協調多個政府部門工作的地位，而要達到防范財政風險的目的，完成監督財政資金運行的職責，就必須做好協調與有關部門關系的工作。只有與有關部門達成共識，才能取得財政風險有關的信息，從整體上把握財政風險的狀況。需要其他政府職能機構提供的信息不僅是有關的數字，更重要的是資金運行的政策背景、相關制度、歷史沿革，甚至是可能產生的國際影響。

最后，與一般的工作目標不同，達到防范財政風險這個目標需要充分考慮這些因素，才能對風險進行評估和分析，作出適當的披露和報告。不適當的披露和報告有可能加劇財政風險，這也是財政必須特別重視與有關部門合作的原因。

（作者系西南財經大學財稅學院教授）