政府化債的荊棘之路

政府債務(wù)，一個(gè)在地方發(fā)展過程中繞不過，但所有人都諱莫如深的名詞。

國人一向以借債為恥，但無論是地方發(fā)展還是企業(yè)擴(kuò)張，都知道它山之石可以攻玉。我們首先必須承認(rèn)，地方政府借債并非是洪水猛獸，而是一種必要的，甚至是發(fā)展利器。但既然是利器，它的使用就必須可控，而且是嚴(yán)格可控。今年9月21日出臺的國發(fā)〔2014〕43號文件《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》），以及今年10月23日財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（以下簡稱《辦法》）的通知，可以理解為對地方政府打著建設(shè)的旗號為名長期過度舉債“下手”的一次行為。

本文并非意在解讀《意見》和《辦法》會(huì)對現(xiàn)實(shí)工作造成的影響，而是站在地方財(cái)政人的角度，對這些文件中一些容易讓人有多種理解的片段進(jìn)行探討。關(guān)系到地方財(cái)政或者說地方政府，從實(shí)操層面一定無法避開幾個(gè)問題：政府債務(wù)和既定預(yù)算之間的問題，存量債務(wù)與增量債務(wù)之間的矛盾，與在建項(xiàng)目和準(zhǔn)備建設(shè)項(xiàng)目的矛盾，支出優(yōu)先級的問題。

債務(wù)與預(yù)算

首先提到預(yù)算，用本次采訪中一位地方財(cái)政局長的話來說，神仙打架的事我們管不了，但柴米油鹽不能不管。而地方財(cái)政的“柴米油鹽”，都來源于預(yù)算。

《意見》中提出，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。

對于地方財(cái)政來說，雖然預(yù)算是每年工作的重中之重，但與此同時(shí)，每年對預(yù)算的修修改改也都是家常便飯。好在本次《意見》出臺的時(shí)間正值一般地方的預(yù)算“一上”時(shí)節(jié)，給了地方財(cái)政相對足夠的時(shí)間去調(diào)配預(yù)算。

但這其中也存在幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，最大的問題是實(shí)施時(shí)間問題。《意見》中提出，對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測算并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

雖然說的是債務(wù)限額的問題，但地方政府一般債務(wù)和轉(zhuǎn)向債務(wù)規(guī)模的收集、審查工作，都需要相當(dāng)長的一段時(shí)間，也有相當(dāng)大的阻力存在。因此許多地方財(cái)政人均表示，至少今年，《意見》中對預(yù)算的規(guī)劃對現(xiàn)實(shí)影響并不大。這也給了地方政府在政策正式執(zhí)行下來之前的一段緩沖期。河北省某市財(cái)政局工作人員表示，這段緩沖期可能并不會(huì)太短，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)需要還債的規(guī)模“完全是兩個(gè)概念”。前者尚可縮水，后者要想縮水，就得“掂量掂量”。而許多地方長期以來隱瞞不報(bào)暗地瘋漲的債務(wù)數(shù)據(jù)，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)在的預(yù)估。因此，政府債務(wù)對地方財(cái)政預(yù)算的重壓，應(yīng)開始于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出臺之時(shí)。而這個(gè)數(shù)據(jù)如果拿捏不好分寸，對地方財(cái)政甚至地方政府的震蕩將很難估計(jì)。

存量債務(wù)硬著陸

關(guān)于存量債務(wù)的處理由來已久，地方政府也早已經(jīng)習(xí)慣于拆東墻補(bǔ)西墻，借新債還舊債的做法。結(jié)果當(dāng)然是越借越多。在存量債務(wù)雖然未統(tǒng)計(jì)完成，但大家都心知肚明一定不是個(gè)小數(shù)字的時(shí)候，《意見》中的措辭從制度上坐實(shí)了一個(gè)大家都不愿意面對的現(xiàn)實(shí)：這次，我們選擇了一個(gè)最硬的著陸方式。

《意見》中明確指出，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報(bào)，本級和上級政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

通俗言之三點(diǎn)：第一，自己還；第二，砸鍋賣鐵也得還；第三，還不上的話，提頭來見。這無疑是在許多還在籌措大建設(shè)大發(fā)展的地方主官頭上當(dāng)頭一棒。

不僅如此，《意見》還從根本上杜絕了政府借新債還舊債的可能，并為此設(shè)立了三道關(guān)卡：第一道，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，并提出地方政府違規(guī)借債懲罰措施（尚未出臺）；第二道，明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。第三道，即使通過社會(huì)融資、銀行融資等等渠道借債成功，也嚴(yán)格規(guī)定了新增債務(wù)的使用范圍。

在這三道關(guān)卡嚴(yán)控之下，這次存量債務(wù)，幾乎只能扎扎實(shí)實(shí)地還了。一些地方財(cái)政表示，這其實(shí)并非是財(cái)政部門的問題，而是地方政府風(fēng)險(xiǎn)評審及控制機(jī)制的長期缺位所致，而地方政府債務(wù)的高居不下，也只是地方政府風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)缺位的其中一個(gè)亟需解決的問題。其實(shí)存量債務(wù)問題早就應(yīng)該解決，現(xiàn)在已經(jīng)是“遲到”的政策，但遲到，總比不到要好得多。

關(guān)于增量債務(wù)，一些地方財(cái)政表示，現(xiàn)實(shí)情況倒并非我們想象中的嚴(yán)峻。原因有些出乎意料：近年來，無論是“八項(xiàng)規(guī)定”還是“四風(fēng)建設(shè)”，逐漸從嚴(yán)從儉的政策，從事實(shí)上有效的剎住了地方政府大拆大建之風(fēng)。而地方政府之所以不斷借債，主要的投入方向恰恰大多是“鐵公基”。因此《意見》出臺之時(shí)，由于地方基礎(chǔ)建設(shè)而引起的增量債務(wù)在許多地區(qū)已經(jīng)有了明顯的減少，甚至一些地方財(cái)政表示，今年在地方基礎(chǔ)建設(shè)方面的投資“僅僅維持在必要的水平”，已經(jīng)借貸完成的增量債務(wù)也主要體現(xiàn)在對存量債務(wù)的還本付息方面，因此也在一定程度上緩解了地方無序建設(shè)帶來的未來政府負(fù)債壓力。

既定事實(shí)的處理

相對于對地方政府存量債務(wù)和對政府新增債務(wù)的嚴(yán)苛，對于已經(jīng)在建的項(xiàng)目，為了避免爛尾等情況的出現(xiàn)，《意見》中對此也進(jìn)行了詳盡的規(guī)定：確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)；對在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

從字面意義上分析來看，《意見》中對既定項(xiàng)目采取了有保有壓的態(tài)度。“保”，是保證已經(jīng)在建項(xiàng)目可以順利完工；“壓”，則是嚴(yán)格規(guī)定了在建項(xiàng)目的資金來源必須來源于PPP模式或地方政府債券，而依照上文所說，以地方政府債券方式解決后續(xù)融資，在現(xiàn)今地方債務(wù)規(guī)模尚未清點(diǎn)完畢，地方債務(wù)規(guī)模限額也并未摸底完成的情況下，除非萬不得已，地方政府不會(huì)選擇發(fā)行地方政府債券這種模式來做出頭鳥。

但這次《意見》中的措詞很有深意，一段中多次著重提出了“在建”項(xiàng)目，而非是“在批”項(xiàng)目。在本期采訪到的地方財(cái)政人中，多數(shù)對這種措詞理解為“已經(jīng)開工的”項(xiàng)目。而已經(jīng)審批通過，但并未開工的項(xiàng)目并不在其列。但《意見》出臺之時(shí)正值大多數(shù)地區(qū)預(yù)算編制“一上”之時(shí)，一些審批通過但未開工的項(xiàng)目也已經(jīng)列入下年度預(yù)算審核，對于這種項(xiàng)目，不同地區(qū)的做法均不盡相同。一些地區(qū)選擇了通過審批不過的方式從預(yù)算中撤銷這些項(xiàng)目這種相對保險(xiǎn)的做法，也有走正常預(yù)算編制流程，順其自然的地區(qū)。由于《辦法》中明確提出“在建項(xiàng)目”的具體截止時(shí)間為2014年9月21日，因此將列入2015年預(yù)算的項(xiàng)目也歸結(jié)為“在建”應(yīng)該是一種打擦邊球的做法。聯(lián)系到現(xiàn)在地方政府債務(wù)的居高不下，這種擦邊球做法是利是弊，就又不能一概而論了。

這次《意見》中規(guī)定在建項(xiàng)目融資方式，在一些財(cái)政專家看來，也是一種推行政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的“強(qiáng)硬招式”。《意見》和《辦法》中都提出，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

簡而言之，這其實(shí)就是讓PPP模式作為未來政府項(xiàng)目建設(shè)的主要模式。這也與十八屆三中全會(huì)以來財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)思想不謀而合。但不得不提的是，雖然各界都在提政府與社會(huì)資本合作機(jī)制，但這種機(jī)制雖然在理論上是成熟的，成功案例也存在，但也存在著許多問題，例如立法的缺失，監(jiān)管措施的缺失，合作體制和流程的不完善，尋租空間的客觀存在，等等。因此探路也好，試水也罷，雖然模式是好的，但在不完善這些已知缺口之前，一些地方財(cái)政人對全面鋪開這種做法依然存在疑義。

面對現(xiàn)實(shí)

在本次探討中，地方財(cái)政對《意見》即將造成的沖擊，最大的擔(dān)憂并不在于還債方式、存量增量或者是融資問題，而在于在這些“風(fēng)暴”過后，我們是否能面對比想象更加殘酷的現(xiàn)實(shí)。

所有財(cái)政人在走上工作崗位所學(xué)的第一課，必然是集中財(cái)力辦大事。這也是體現(xiàn)財(cái)政管理水平的一個(gè)重要標(biāo)尺。但什么是大事？換而言之，編制預(yù)算時(shí)應(yīng)以什么為主？支出時(shí)又該向什么方向傾斜？在財(cái)政工作的“原始時(shí)期”，財(cái)政的“大事”是保證政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；在第二個(gè)階段，是為地方建設(shè)提供足夠資金（大部分地方財(cái)政直到今天也還處于這個(gè)階段），第三個(gè)階段是公共財(cái)政還是民生財(cái)政還是其他名稱現(xiàn)存爭論，本文也不去深究，但總歸是把財(cái)政資金的投向從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向民生福祉傾斜，這是沒有分歧的。

但《意見》可以說在這些“階段”中提出了一個(gè)新的階段：還債階段。這種還債并不僅僅是指紙面上的政府債務(wù)，也包含了以往地方發(fā)展過快、經(jīng)濟(jì)刺激過剩所帶來的一系列后果。而一旦《意見》以及在其之前之后的一系列強(qiáng)行讓地方政府“還債”文件的推出，勢必會(huì)帶來地方建設(shè)速度的降低，GDP和財(cái)政收入的降低也是可以預(yù)見的。在這個(gè)“還債階段”中，如果一切“說實(shí)話”，在數(shù)據(jù)上可能相當(dāng)慘不忍睹，而地方主官也將臉面無光。

因此一些地方財(cái)政人表示，最大的問題，可能并不在于這些計(jì)劃如何實(shí)施，而在于地方政府主官是否能面對這些現(xiàn)實(shí)，把政府的歸政府，讓市場的歸市場。在數(shù)據(jù)上粉飾太平，在政績上好大喜功早已經(jīng)成為地方政府主官的一大頑疾，而財(cái)政作為地方政府發(fā)展意愿的直接資金提供者，很大程度上是沒有主動(dòng)說“不”的權(quán)力。而也正是由于地方政府主官重權(quán)在握，政府職能由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變這一議題在提出多年以后依然原地踏步。如果不從根本上解決地方政府身為“一方諸侯”的長久特性，政府“還債”之路必然滿布荊棘。