預算改革持續發酵

美國《時代》周刊曾發表評論說，2014年，對中國而言，是成敗攸關的一年。如今，距離我們揮別2014年還有不到兩個月時間，這場以預算為起點的財稅改革還在持續發酵，日前，財政部財科所所長劉尚希，復旦大學經濟學院教授韋森，分別從新預算法對經濟增長的影響以及政府預算管理制度建設與國家治理體系的現代化的角度，給我們剖析了這場改革帶來的深遠影響。

新預算法與經濟增長

在新預算法同經濟增長的關系上，傳統的經濟增長理論主要集中在要素組合和一些宏觀變量的變化上，認為經濟增長的主要動力歸結于市場。

“真正對經濟增長的理解產生重大變化的是凱恩斯，他跳出了過去從要素組合的視角觀察和研究經濟增長的框架，轉向宏觀視角，實際上這就成為我們現在分析經濟增長的一個基本的范式，那就是消費、投資、進出口‘三駕馬車’，所以現在分析經濟增長，基本離不開這個框架。但是我認為其中存在不足，政府被視作經濟增長的旁觀者，其作用僅限于在經濟陷入衰退時進行刺激，在經濟過熱時利用相關政策對經濟降溫，這就形成了所謂政府干預理論。”劉尚希在闡述他為何從經濟增長視角關注新預算法時說。

但從目前的世界各國在經濟危機中的實踐來看，以凱恩斯主義為代表的宏觀經濟理論和短期干預政策能夠提供的空間已經越來越小。目前由于受到舉債能力和赤字水平的限制，各國在利用傳統的貨幣政策和財政政策刺激經濟時普遍感到信心不足。以歐美為例，進行的財政刺激不但收效甚微，而且還大幅增加了赤字。上述結果進一步促進了我們對政府在長期經濟增長中作用的再認識。隨著政府在全球經濟增長中作用的擴大，我國和全球經濟發展越來越呈現出“混合經濟”的特征。同混合所有制不同，混合經濟區別于將政府和市場對立起來的看法，認為政府和市場在經濟發展的過程中的作用密不可分，政府和市場這兩只“手”相互作用，共同決定了長期經濟增長的趨勢。

劉尚希認為，但與此同時我們也要認識到，要讓政府同市場那只“看不見的手”一樣，在經濟增長的過程中發揮積極的作用，而不是成為某些批評中所說“閑不住的手”和越界的手，就必須從制度層面上對政府行為加以規范。而新的預算法正是對政府稅收和支出行為所進行的規范，因此從上述意義來說，新預算法的實施勢必會對政府行為產生影響，從而影響經濟的增長。主要表現在以下方面：

第一，在原來年度平衡的財政預算制度下，存在著由于過度追求年度預算平衡導致經濟周期的風險：在經濟偏冷、財政收入大幅削減的情況下，為了保持預算平衡我們甚至有可能大幅增加收稅力度，從而對經濟的增長雪上加霜；而在經濟出現過熱時，我們往往又會因為財政平衡目標達到而對本應實施的抑制政策放手不管。而本次的預算管理改革不但實現了從原來的年度預算平衡轉變為跨年度的預算平衡的管理方式，而且還著重強調了調控制方式的變化。新的跨年度的預算平衡方式使得我們能夠在經濟周期內追求平衡，從而使得我們能夠消除由于單純追求年內預算平衡而導致的經濟周期。

第二，從政府支出的構成上來看，總支出除了正常收入外，還包括了赤字和債務。盡管新的預算法實行了跨年度的預算平衡，但依然堅持了財政平衡的總原則。堅持財政平衡，意味著我們不會盲目通過赤字的手段來刺激經濟增長。過去政府為了保障經濟增長目標而盲目增加赤字的方式在新的預算法下執行的余地將會進一步減小。

最后，對于各個地方而言，以往各地政府經常會通過地方融資平臺借債，通過擴大政府控制的資源來刺激經濟。盡管新的預算法允許政府作為經濟參與主體進行融資，但對其的監管力度卻大大增加了，因此地方政府通過融資平臺進行投資來刺激經濟的做法會更加困難，這會進一步降低地方政府投資對經濟增長的拉動作用。

在限制政府借債行為的同時，新預算法也為政府的融資渠道保留了一定余地，地方政府依然可以通過其他途徑募集社會資金。目前被廣泛討論的PPP就是一種比較好的方式。同政府借債不同，PPP模式下的融資總體來說并不形成政府的債務。同時，PPP可以實現政府和社會資本的合作，這也是一種廣義上的混合所有制。

對于經濟學發展的方向。劉尚希指出，現在的主流經濟學中政府與市場幾乎是對立關系。但就目前的發展來看，我們只有將政府和市場融合起來，從分工與合作的角度去構建一個統一的分析框架，才能更好的指導和促進我國經濟的可持續的增長。

從“稅收法定”走向“預算法定”

為什么開始關注預算？韋森回憶，“從2007年至今，我一直關注預算。因為我研究了1978年到2013年的整個財政收入的狀況。”結果發現，自1994年分稅制改革以來，我國政府財政收支超高速增長，導致國民收入構成嚴重失衡。中國政府財政存款不斷攀高，從1978年僅1076億，發展到1994年5000億，再到目前21.7萬億左右。與此同時，政府的財政支出仍然章法不嚴，比如每年年底財政支出都會激增，財政支出的實際增幅也一直遠遠高于預算增幅。從這些實際數據可以看出，當下中國的財政體制已經到了不改不行的地步。

“所以我認為，我們國家現在是到了管住預算的時候了。”韋森說。通過這些年對我國政府財政收支的事實和制度的觀察，結合對現代民主政治理念的理解，在他看來，中國未來的政治體制改革和現代國家治理體系的建設，應從國家預算管理制度的建設著手。因為現代民主政治的實質不僅是普選制問題，而且是預算民主問題。

要理解預算民主，首先要了解“稅收法定”原則。這是這幾年中央提出的“政府預算要公開、透明”原則，以及十八大報告提出政治體制改革主要任務之一“加強人大對政府全口徑預算監督”的理論基礎。

韋森表示，通過稅收立法和一定的法律程序來保護納稅人的權益，也就成了現代憲政民主政治的最基本和最核心的問題。回顧人類發展的近現代史，英國的憲政進程、荷蘭的建國、法國大革命以及美國的獨立都由政府征稅問題引發。可以說，近代以來，整個憲政民主政治的構建都沿著“稅收法定”發端。因為稅收說到底是公權力對納稅人私權的一種干預和侵犯，是納稅人的一種無對價的給付，所以保護納稅人不受君主和政府公權力的任意攫掠，一直是現代憲政民主政治的核心理念。通過一定的稅收立法和法律程序來保護納稅人的權益，以權力制約權力來防止政府部門財政稅收權的濫用，構成了“稅收法定主義”的基本內容和根本要求。

“中國經濟社會近30年來的發展使我們慢慢認識到，明確稅收立法權，使國家的稅收收入和財政支出的規模和基本用途均由人大通過法定程序加以規范，從而使納稅人的基本權利得到充分的尊重和保護，是現代國家制度建構的一項基本內容。一個更為深層的考慮是，隨著個人收入和企業所得稅的征收和增加，隨著人們納稅人意識的增加，要讓‘無代表不納稅’這一憲政民主政治的基本口號變成每一個納稅人都知曉的道理。”韋森說。

納稅人通過自己所選出的代表，經由一定的法律程序對政府的財政行為進行監控和審理以確保其使用的得當，也已成為現代憲政民主政治的一種基本政治安排。借鑒歷史和國際經驗，明確稅收立法權，使國家的稅收收入和財政支出的規模和基本用途均由人大通過法定程序加以規范，從而使納稅人的基本權利得到充分的尊重和保護，同樣也是我國現代化國家制度建構的一項基本內容。

“預算民主”新啟蒙

預算民主，即國家立法機關對政府財政預算進行監督、審議、制衡和審計，是現代民主政治的一個重要組成部分。從某種程度上說，這是衡量一個國家是否已經走向現代化國家的重要標識之一。然而“預算民主”與“政府內部權力制衡”的理念目前在中國還亟待“新啟蒙”：西方各國政府的財政預算如何制定和實施；立法機關如何監督、制衡、控制和審計政府預算；立法機構監督政府預算的制度安排；各國立法機構實際運作中的機構設置；各國政府的預算監督體制有何異同異同。對于這些問題，除了少數財政學和政治學的專家外，國內其他學界、政府決策層乃至社會各界人士大都知之甚少。

與“預算民主”強調權力的制衡相反，“全權政府”主要表現為政府征稅和花錢得不到實質性的制約，政府擁有對財稅的無約束的征收和支配權。政府的財稅權得不到實質性的制衡和約束，政府官員大面積的貪腐就會不斷發生且屢治不果，與政府財權相關聯的種種社會問題也無法從根本制度上加以解決。

由此看來，“預算民主”實際上不僅僅是個預算法修訂問題。只有管住政府預算收支，實現國家治理體系的現代化，才能建立起根治政府官員腐敗的制度機制。因此，國家預算制度的改革和建設，實際是超越《預算法》修改問題，實為中國國家制度現代化根本大計。

提到中國預算法的修訂歷程，韋森說：“這絕對是一次值得載入史冊的‘十年修法’。”他認為，新預算法的進步意義主要體現在以下五個方面：修改歷時之長、社會各界參與度之廣史無前例；全國人大常委會、人大代表發言和討論之熱烈及修改意見數量之多在中國當代立法和修法史上也是前所未有；已經觸及到了現有體制的天花板，在立法宗旨上，基本已經演變成為一個人大的控權法，而不是財政部門內部財政資金的管理法；在條文規定上強化了人大對政府預算的監督、審查和制衡；為未來中國的稅收法定和預算民主立下了一個前進的指示牌。

現在應該借助《預算法》修改這陣東風，進一步推進從“稅收法定”到“預算法定”的改革，慢慢做到作為國家立法機關的全國人大對政府財政預算的實質性的監督，全程參與政府預算的制定、實施、制衡乃至對預算執行情況的審計，是中國國家治理體系現代化建設的一個重要步驟。

韋森建議，這一步驟具體可以通過以下幾個方面推進，第一，“做實”人大， 在各級人大常設實體化的 “人大預算委員會”，全程參與預算的制定和實施過程；第二，強化財政部的財政收支的統籌權力，財政部門提交的預算案一旦在人大通過，即為“法定”，黨政領導和其他部門不得干預財政部門按預算收支的全部財權。第三，升格“審計署”，建立獨立的審計督察機構來監督“一府兩院”的財政收支情況。第四，貫徹新的《預算法》，財政部與央行一起，完善政府財政收支的“國庫集中支付制度”即現有的“單一國庫賬戶”體制。

“我國未來的政治體制改革要以立法機構與政府的‘權力制衡’為基本精神，以改善中國共產黨的執政能力和建設以中國共產黨領導下的‘現代國家治理體系’為最終目標，以‘預算民主’建設為軸心，落實‘稅收法定原則’，逐漸從‘稅收法定’走向‘預算法定’。”他說。