憲法視野下的警察權(quán)規(guī)制研究

摘 要：警察權(quán)與公民的切身利益息息相關(guān)。警察權(quán)的行使情況直接關(guān)系到公民私權(quán)利的保護(hù)與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，警察權(quán)在具體的實(shí)施過(guò)程中，濫用情形有所表現(xiàn)。對(duì)警察權(quán)進(jìn)行有效的控制應(yīng)該從憲法的角度入手，探究警察權(quán)的產(chǎn)生根源，從限權(quán)與分權(quán)、制衡和監(jiān)督三個(gè)方面來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)警察權(quán)的合理規(guī)制。

關(guān)鍵詞：警察權(quán)；憲法控制；規(guī)制

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）14-0079-02

警察權(quán)作為一種特殊的行政權(quán)，與人們的衣食住行息息相關(guān)。警察權(quán)的權(quán)力來(lái)源于憲法和法律，目的是維護(hù)社會(huì)秩序和治安穩(wěn)定，保護(hù)公民的私權(quán)，因此警察權(quán)也應(yīng)在憲法的控制下實(shí)現(xiàn)警察權(quán)和公民權(quán)的良性互動(dòng)和有效平衡，最終達(dá)到警察權(quán)與公民權(quán)的高效運(yùn)行與和諧統(tǒng)一。

一、警察權(quán)的性質(zhì)分析

（一）警察權(quán)的概念

在機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的當(dāng)今社會(huì)，警察作為一支維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定必不可少的力量，對(duì)于保障人們的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展意義重大。警察權(quán)是指由憲法和法律賦予公安（警察）機(jī)關(guān)為維護(hù)正常的社會(huì)秩序，進(jìn)行社會(huì)管理而執(zhí)行警務(wù)活動(dòng)的國(guó)家權(quán)力。警察權(quán)從權(quán)力的本源上看屬于行政權(quán)，屬于法定權(quán)力，因此警察必須在憲法和法律的控制范圍內(nèi)有效行使權(quán)力。警察的依法行政程度和警察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)，在一定意義上可以反映出國(guó)家的文明程度和社會(huì)的發(fā)展水平。

（二）警察權(quán)的特征

1.法定性

警察權(quán)的根源和內(nèi)容來(lái)自于憲法和法律的明確授權(quán)，憲法和法律是警察權(quán)存在的法律依據(jù)和合法基礎(chǔ)；警察權(quán)的擁有主體和行使范圍由憲法和法律明確規(guī)定，警察權(quán)只適用于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和進(jìn)行社會(huì)管理的特定的權(quán)限范圍；警察機(jī)關(guān)和警務(wù)人員必須依法行政。

2.單方性

警察作為國(guó)家機(jī)器，體現(xiàn)國(guó)家意志。警察在執(zhí)行警察規(guī)范、實(shí)施警務(wù)活動(dòng)時(shí)，往往會(huì)以行政命令和行政管制的形式出現(xiàn)，公民個(gè)人必須無(wú)條件遵守和服從。這種單方的行政活動(dòng)和權(quán)力行為，主要是由警察權(quán)的法定性決定的。警察權(quán)行使的過(guò)程既是執(zhí)行維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定警務(wù)活動(dòng)的過(guò)程，也是履行法定職責(zé)和義務(wù)的過(guò)程。

3.強(qiáng)制性

因?yàn)榫鞕?quán)和警務(wù)行為是由憲法和法律規(guī)定和賦予的，因此警察權(quán)的行使得以強(qiáng)大的法律為后盾，經(jīng)常會(huì)以強(qiáng)制的手段和方式出現(xiàn)，不以公民個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移，具有鮮明的強(qiáng)制性特征。

4.壟斷性

法律規(guī)定，警察權(quán)的擁有主體為國(guó)家公安（警察）機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，其他國(guó)家機(jī)關(guān)不得越權(quán)行使，體現(xiàn)了警察權(quán)行使主體的單一性和警察體制的高度壟斷性[1]。

5.廣泛性

警察行為和警務(wù)活動(dòng)關(guān)系到人們生活的方方面面，與人們的衣食住行密切相連。警察權(quán)作為公權(quán)力的典型代表，具有廣泛的權(quán)限范圍和行使方式。

二、警察權(quán)憲法控制的必要性

（一）警察權(quán)缺乏明確的憲法定位

警察權(quán)作為一種法定權(quán)力，其來(lái)源于憲法和法律的規(guī)定。然而，在警察權(quán)的具體實(shí)施過(guò)程中，由于警察權(quán)缺乏憲法和法律上的明確規(guī)定，警察權(quán)濫用、混用和亂用，將嚴(yán)重?fù)p害公民的私權(quán)利。與此同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中關(guān)于警察權(quán)屬于行政權(quán)和司法權(quán)的爭(zhēng)議從未停止，警察權(quán)的法律屬性，需得到法律的進(jìn)一步明確。警察權(quán)行使的方式和界限也缺乏法理上的合理依據(jù)，導(dǎo)致警務(wù)活動(dòng)超出警察的正常職責(zé)范圍。為進(jìn)一步防止警察權(quán)的濫用，規(guī)范警務(wù)活動(dòng)，嚴(yán)格依法行政，必須明確規(guī)定警察權(quán)的法定依據(jù)和執(zhí)行范圍[2]。

（二）警察權(quán)在現(xiàn)實(shí)中極易濫用

在具體的警務(wù)活動(dòng)中，警察機(jī)關(guān)和警務(wù)人員超越權(quán)力規(guī)范和界限行使警察權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，警察權(quán)的權(quán)力異化情形較為普遍。警察權(quán)在實(shí)踐過(guò)程中帶有很濃的行政色彩，很多無(wú)關(guān)的行政行為和行政命令都借助警察權(quán)這一強(qiáng)制權(quán)力來(lái)實(shí)施，脫離了警察權(quán)保護(hù)公民私權(quán)利的權(quán)力本質(zhì)。具體而言，警察權(quán)的濫用有以下五種情形。

1.超越法定授權(quán)

警察權(quán)來(lái)源于憲法和法律的明確授權(quán)，法無(wú)明文規(guī)定則不可為。然而，在具體的實(shí)踐過(guò)程中，警察權(quán)逾越法律規(guī)定的界限、被非警察機(jī)關(guān)隨意借用、參與與維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定無(wú)關(guān)的行政活動(dòng)等濫用現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.濫用自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是為了保證警察權(quán)和警務(wù)活動(dòng)的靈活性而賦予警察機(jī)關(guān)的一種行政權(quán)力。現(xiàn)實(shí)生活中，警察在執(zhí)法過(guò)程中在行使自由裁量權(quán)時(shí)，往往會(huì)受到權(quán)力、利益等外界因素的影響，對(duì)執(zhí)法對(duì)象采取不相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制手段和處罰措施，嚴(yán)重影響了法律的權(quán)威和政府的公信力。

3.超越法定程序

程序正義是警察權(quán)行使程序的獨(dú)立價(jià)值。保護(hù)公民的私權(quán)利是警察權(quán)的法定責(zé)任。在執(zhí)行警察權(quán)時(shí)，應(yīng)以規(guī)定的程序規(guī)定的方式規(guī)定的手段來(lái)履行職能。在具體的警務(wù)活動(dòng)中，普遍存在著重實(shí)體輕程序、重結(jié)果輕過(guò)程的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，進(jìn)而導(dǎo)致一些不必要的警民沖突。

4.濫用行政處罰權(quán)

強(qiáng)制措施和處罰權(quán)是警察機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人們安居樂業(yè)的目的對(duì)某些違法行為和違法對(duì)象采取管制和處罰的行政權(quán)力。然而在現(xiàn)實(shí)中卻存在將強(qiáng)制作為某些行政行為的保護(hù)傘，將處罰作為警察機(jī)關(guān)創(chuàng)收的有效手段的濫用情形。

5.違反法律原則

警察在行使警察權(quán)時(shí)，除了需要得到法律的明確授權(quán)外，還必須遵循一定的法律原則，例如：保護(hù)公民的個(gè)人隱私原則、傷害最小化原則、平等原則和疑罪從無(wú)原則等[3]。

（三）警察權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制不健全

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，警察權(quán)也不例外，因此警察權(quán)必須受到合理的制約與監(jiān)督。警察權(quán)的擴(kuò)張是近年來(lái)的一個(gè)顯著趨勢(shì)，公安局長(zhǎng)普遍被提拔為政府副職就是一個(gè)例證。目前，學(xué)界對(duì)于警察權(quán)的限權(quán)與分權(quán)的呼聲較大，但由于缺乏一個(gè)有效的監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致警察權(quán)的濫用和警察的權(quán)力腐敗，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)的法治和正義的進(jìn)程[4]。

三、憲法視野下的警察權(quán)規(guī)制

（一）分權(quán)與限權(quán)：明確警察權(quán)的憲法定位和法定界限

警察權(quán)作為國(guó)家公權(quán)力的重要組成部分，關(guān)系到人們社會(huì)生活的方方面面。根據(jù)憲政理論，任何權(quán)力都必須得到有效的制衡與約束，不存在不受制約的權(quán)力。權(quán)力制約的有效手段是分權(quán)與限權(quán)，通過(guò)權(quán)力來(lái)制權(quán)力。當(dāng)前，我國(guó)警察權(quán)存在的突出問題是缺乏明確的憲法定位，因此必須對(duì)警察權(quán)加以明確規(guī)定，對(duì)其行使界限進(jìn)行合理劃分，充分發(fā)揮警察保護(hù)私權(quán)利的法律本意。

1.完善立法，規(guī)范程序，堵塞法律的漏洞

完善警察權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)，從法律層面來(lái)規(guī)范警察行使權(quán)力的范圍和方式，避免警務(wù)人員濫用職權(quán)。程序正義是保證警察權(quán)合理正當(dāng)行使的必要前提，因此必須對(duì)警察行為和執(zhí)法活動(dòng)的程序加以規(guī)范，嚴(yán)格依法行政，按照程序執(zhí)法，減少以權(quán)代法，縮減警務(wù)人員利用警察權(quán)進(jìn)行權(quán)力尋租的空間[2]。

2.合理分權(quán)，改革設(shè)置，明確警察權(quán)的法理屬性

分權(quán)制衡是現(xiàn)代法治社會(huì)的應(yīng)有之義，就進(jìn)一步規(guī)范警察權(quán)而言，分權(quán)主要包括幾個(gè)方面：一是機(jī)關(guān)分離[4]。目前我國(guó)警察權(quán)屬于行政權(quán)力還是司法權(quán)力，二者之間的界限尚未厘清，因此必須進(jìn)一步理清思路，將警察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)限界定清晰，將行政警察與司法警察進(jìn)行分離，各司其職，互不干涉，相互配合。二是權(quán)力分離。權(quán)力與權(quán)力之間的相互牽連將帶來(lái)一系列的社會(huì)問題和政治弊病。因此務(wù)必著力解決警察權(quán)行使過(guò)程中的權(quán)力分立問題：將偵查機(jī)關(guān)與羈押機(jī)關(guān)分離、偵查機(jī)關(guān)與鑒定機(jī)關(guān)分離、行政處罰權(quán)與刑事警察權(quán)分離，進(jìn)行刑訴一體化的改革設(shè)置，防止和減少警察的權(quán)力濫用。

3.明確運(yùn)行原則，對(duì)警察權(quán)進(jìn)行合理規(guī)制

警察權(quán)的行使必須遵循法治的原則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施警務(wù)活動(dòng)。一是法律原則。警察權(quán)必須以法律規(guī)定的形式在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。二是責(zé)任原則。警察只能對(duì)特定的責(zé)任對(duì)象履行警察職能，權(quán)力行使的前提是執(zhí)法對(duì)象的行為妨礙了正常的社會(huì)秩序，影響了正常的社會(huì)發(fā)展。三是比例原則。比例原則是警察權(quán)行使的重要尺度，對(duì)社會(huì)秩序和治安穩(wěn)定的危害越大，警察權(quán)行使的權(quán)限就越大，兩者呈一定的比例關(guān)系。四是程序原則。警察權(quán)的行使必須遵循特定的程序，不同的執(zhí)法活動(dòng)適用不同的程序。五是制約原則。警察權(quán)的行使必須受到嚴(yán)格的制約和有效的監(jiān)督，警務(wù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)處在社會(huì)和公眾的監(jiān)督范圍內(nèi)。

（二）制衡：以權(quán)力制約權(quán)力

警察權(quán)來(lái)源于公民權(quán)利，警察權(quán)的立法目的是為保護(hù)公民權(quán)利。權(quán)力需要制衡，才能得到合理運(yùn)用，權(quán)力制衡的有效方式就是權(quán)力制約權(quán)力。

1.引入司法審查制衡警察權(quán)力

建立司法審查制度，有利于對(duì)警察權(quán)形成很好的制度約束。警察權(quán)屬于行政權(quán)力，司法審查屬于司法權(quán)力，兩者相互獨(dú)立，公檢法三者相互制約，可以使警察權(quán)處于司法審查的控制下。公民也可以通過(guò)司法審查來(lái)對(duì)警察權(quán)進(jìn)行行政申訴、復(fù)議甚至請(qǐng)求行政救濟(jì)。

2.改變管理體制，減少利益干擾

我國(guó)當(dāng)前的警察機(jī)關(guān)管理體制促使警察權(quán)不得不受到外界因素和利益的影響。對(duì)警察權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制還必須改變管理體制，承認(rèn)警察權(quán)的相對(duì)獨(dú)立地位，減少法外因素和地方利益對(duì)警察權(quán)的過(guò)度干擾。

（三）監(jiān)督：強(qiáng)化憲政對(duì)警察執(zhí)法的影響

憲政理論的核心觀點(diǎn)是權(quán)力來(lái)源于人民，法律的制定宗旨是為服務(wù)人民，權(quán)力的實(shí)施目的是為保護(hù)人民。

1.加強(qiáng)人大對(duì)警察權(quán)的監(jiān)督

人民代表大會(huì)代表產(chǎn)生于人民，服務(wù)于人民。人大需充分發(fā)揮自身的監(jiān)督職能，通過(guò)聽取匯報(bào)、群眾評(píng)議和反映群眾呼聲等方式監(jiān)督檢查警察權(quán)的行使情況，督促警察機(jī)關(guān)依法行政。

2.發(fā)揮輿論和媒體等大眾監(jiān)督的作用

警察權(quán)的行使與人們的生活息息相關(guān)，警察的執(zhí)法情況和執(zhí)法效果群眾最有發(fā)言權(quán)。人民群眾可以通過(guò)建立人民督查員制度、督促警察機(jī)關(guān)召開執(zhí)法聽證會(huì)等形式提出自己的意見和建議。大眾傳媒則應(yīng)充分發(fā)揮自身的傳播優(yōu)勢(shì)，對(duì)濫用警察權(quán)的行為進(jìn)行廣泛傳播，形成強(qiáng)大的輿論壓力，引起主管部門和當(dāng)事單位的重視，從而達(dá)到約束警察權(quán)，實(shí)現(xiàn)警察權(quán)與公民權(quán)良性互動(dòng)與動(dòng)態(tài)平衡的目的。

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