行政行為效力內容探析

摘 要：行政行為效力的內容是一個系統問題，從域外看，大陸法系國家德日發展成果顯著，當下中國學界，對行政行為、行政行為的效力、行政行為的效力內容莫衷一是，目前行政行為效力研究仍停留在術語選擇和概念確定上，缺乏在司法實踐的基礎上的總結。在前人總結的基礎上，厘清行政行為、行政行為的效力、行政行為的效力內容的概念，側重研究行政行為的效力內容，認為:行政行為的效力內容雖然多年來爭議不斷，但是，根據我國的司法實踐和國情，通過理論研究和選擇，行政行為的效力內容可以確定為：公定力、執行力和存續力。

關鍵詞：行政行為；效力；內容

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）14-0074-03

一、行政行為效力概述

（一）行政行為

行政行為效力內容的相關問題，是建立在行政行為這一基礎概念之上的，要探析行政行為效力之內容，必須厘清行政行為這一概念的內涵和外延。行政行為一詞最早在新中國第一部行政法學教材《行政法概要》中出現，在后來的法學著作和立法文件中被沿用至今，但對其概念界定一直有分歧，法律實踐和法學研究中很多模糊和混亂正是由于概念的不確定所造成的，這種不確定也會影響到本文所要研究的問題。

1991年最高人民法院發布的《關于貫徹執行\\<中華人民共和國行政訴訟法\\>若干問題的意見》對具體行政行為的概念做出了明確的規定：具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權組織、行政機關委托的組織或者在行政管理的過程中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，做出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。具體行政行為作為法律術語在我國正式出現，在學術領域出現了具體行政行為與抽象行政行為區分研究的熱潮，同時，該法律術語在學界產生了很多爭議。最高人民法院在隨后的司法解釋中用行政行為的概念取代具體行政行為，當然，行政訴訟的受案范圍因行政行為概念內涵的增加而擴大，在滿足司法實踐的同時，又產生了新的問題，即：行政行為概念的內涵和外延如何確定？

考察行政法學理論的歷史，行政行為概念的爭議一直存在，在我國主要存在兩種不同的界定：一種堅持把行政行為界定在行政處分或行政決定上，壓縮行政行為的內涵和外延，認為行政行為是具有行政權能的組織或個人行使行政職權或履行行政職責，針對行政相對人所做出的直接產生外部法律效果的行為。另外一種觀點堅持擴大行政行為的內涵和外延，認為行政行為具有多層次性，不僅包含了行政法律行為也包含行政事實行為；既包括內部行政行為，又包括外部行政行為，同時認為，強制性行政行為和非強制性行政行為也屬于其范疇。根據現行的行政訴訟法和司法解釋，首先，行政行為在主體上應該具有行政權能，權能作為一種資格是判斷某種行為是否為行政行為的前提，行政權能區別民法上的意思自治，因為，行政權能的行使不僅可以對行政相對人設定權利、義務，并且具有單方性。其次，行政權能必須行使，潛在的權能不是行政行為。最后，權能的行使產生一定的法律后果，這種后果可以影響到行政相對人權利或者義務的產生、變更和消滅，因此，行政行為必然是一種外部行政行為，排除了行政主體內部的行為。所以，本人堅持不宜擴大行政行為概念的內涵和外延，這與我國當前的司法實踐是相匹配的。

（二）行政行為效力

行政行為的效力是行政行為的核心內容，效力缺失的行政行為就沒有存在的價值，同行政行為具有同樣的命運，在我國對行政行為效力的研究長期處于缺乏關注的尷尬境地，隨著司法實踐的發展，基礎理論研究的薄弱，導致制度設計的缺失和不健全。行政行為的效力就是行政法律規范在適用的過程中所產生的動態影響。行政行為的效力，首先涉及行政行為的成立和生效，行政行為的成立，使其具備生效的可能性，當然，成立的行政行為，不一定就能產生效力，需要具備生效要件。生效的行政行為具備特定的法律約束力和強制力，行政機關在社會管理的過程中，通過不斷地做出行政行為，對社會產生巨大的影響。

在民法領域，通常民事行為一旦成立即發生效力，除非是附條件或者是附期限的一些特殊民事行為，我們認為，行政行為的成立和生效是層次清晰的兩個階段。行政行為的成立，一般要滿足以下三個方面的條件。

首先，做出行政行為的行政主體要適格，具備相應的行政權能，只有具備一定行政權能的組織或者個人才可以做出行政行為。需要說明的是，通過研究行政行為的受案范圍，可以發現，雖然一些行政主體做出了行政行為，比如，憲法或統治行為，這些行為雖然具備行政行為的外觀，仍然和立法行為、司法行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。其次，行政行為要有公權力的運用，如前所述，潛在的權能不具有發生效力的可能性。最后，排除內部行政行為，行政行為本質是行政主體單方影響行政相對人權利、義務設立、變更或終止的單方行為，必然要產生對外效果。以上三點的具備，我們通常認為行政行為已經成立，行政行為要具備發生效果的可能性還必須具備生效條件。告知生效、受領生效是行政行為生效的兩種方式，其中，告知生效是指行政行為的內容要采取公告的形式，使得行政行對人知悉、明了該行政行為，該行政行為才能生效；受領生效是指行政行為必須為行政相對人接受，才開始生效。行政行為一經生效，就具有了特定的效力內容。

二、行政行為效力的內容

（一）公定力的發展路徑與辨析

《行政法概要》將行政行為效力的內容概括為拘束力、確定力和執行力，這是新中國對行政行為效力內容的最早論述，三效力說為大陸學者所接受和堅持。到了20世紀末，隨著行政法學研究的深入，行政行為效力內容涉及了公定力，并視為行政行為效力內容之首。日本學者美濃部達吉在其著作《日本現代行政法》中首次使用公定力這一概念，他認為公定力是指行政行為一經成立，不論合法與否，對所有的機關、組織、個人產生效力，未經法定事由或法定機關的撤銷，人們要無條件的尊重和服從。公定力是國家意思的表示，具備優越的效力，并且，行政機關做出的行政行為是國家權威的體現，即使做出的行政行為有瑕疵，并不能導致該行為的無效，所以，公定力是推定行政行為合法生效的效力，客觀上是一種效力待定狀態，公定力的邏輯是建立在推定的基礎上，即使是行政行為有瑕疵或者重大違法，該行政行也被推定有效。

行政主體作為社會管理者，其行為具有權威性，為了保持社會秩序的安定性和法的穩定性，同時顯示國家行為的優越，推定行政行為具有公定力具有合理性。在今天，行政行為的本質是單方意思的表示，行政機關做出的行政行為如果具有自我的確認，就會挑戰司法裁判的權威，與我們倡導的法治理念不符。因此，“公定力”一出現，便遭到了法學研究者的質疑。通過對公定力概念和理論基礎的辨析，本人認為，公定力有其合理性，但是其理論基礎與法治社會所不相容。在日本，公定力一詞仍然比較多使用，但是，日本行政法學者通過改造其內涵，已經與最初的意思發生了很大的變化，日本很多學者堅持認為，推定的合法有效應當摒棄，取而代之的是臨時推定有效，臨時有效表明，在行政行為有瑕疵或重大違法的情況下，雖然可以被推定有效，行政相對人可以采取法律手段來救濟，我國在司法實踐上吸收了改造后了的“公定力”，在制度安排上表現為不停止執行制度、行政復議制度，對公定力內涵的改造，既保證了國家行為的優越性、權威性又堅持了法的安定性，尊重了私權利。在我國這種被改造后的公定力學說，稱之為“有限公定力理論”，被我國大多數行政法學研究者所接受。

國內學者在研究行政行為效力的時候，由于對基本概念的內涵和外延有很大的分歧，在概念的分歧之下不可能做同一性研究，在各自的話語范疇之內，眾說紛紜、莫衷一是。在三效力說、四效力說、五效力說、新四效力說中，對待公定力的態度有云泥之別，甚至有的行政法學學者干脆自立門戶，創造出一個新的效力內容說。本人堅持認為，公定力有合理內核，改造后的公定力理論，符合法治社會的精神，同時兼顧了國家行為的權威性和公民權利的平等性，在社會發展的過程中，批判揚棄的精神固然可喜，而名詞、概念的使用大不必勞神費思。

（二）確定的執行力

在行政行為效力內容的各種理論中，執行力雖然也有爭議，但是爭議性最小、最少，本文介紹的執行力不妨稱為確定的執行力。通說認為執行力就是行政行為具有強制執行的法律效力。有的學者認為執行力不僅有強制執行的效力，同時也具有使得行政相對人為行政行為確定內容的效力，即：行政行為的實現不僅具有主動，同時也具有被動實現的可能性，這種可能性依賴于行政相對人服從國家行為，因為國家行為具有很大的權威。根據現有的行政法律規范，行政行為的類別較多，并不是所有的行政行為都必須經過強制執行才能實現，例如，行政確認內容的實現并不需要強制執行，也無須借助相對人的履行來實現。因此，執行力也可以稱為實現行政行為的效力，也就是：行政行為在做出以后，行政主體和行政相對人有保證實現行政行為內容的義務。因此，在執行力的概念上，本文支持第一種觀點。

我國《行政訴訟法》有關于強制執行權的規定，在本文的語境下，強制執行權的性質屬于行政權的一部分，從強制執行權在大陸法系的發展歷程不難發現，其性質經歷了行政權到司法權的路徑，我國《行政訴訟法》在制度安排上也體現出強制執行制度發展，《行政訴訟法》原則規定為：行政強制執行權原則屬于法院；特殊規定為：行政機關在沒有法律規定的情形下才具有強制執行權，這體現了司法最終裁決的法治原則。總之，行政行為具有執行力，并不意味著，行政機關必然有強制執行權，區分兩者的區別，有助于我們更深入的理解執行力。

（三）存續力與信賴保護原則

行政行為效力的內容在中外法學領域形成了百家爭鳴的局面，比較有代表性的觀點有：“兩效力說”認為行政行為的效力內容只包括存續力和構成要件效力；“三效力說”屬于國內較早的理論，最初出現在王珉燦主編的《行政法概要》中，在20世紀末以前屬于主流學說；在“三效力說”的基礎上形成的“四效力說”認為行政行為的效力不僅包括了“三效力說”中的拘束力、確定力和執行力，同時認為，公定力也是行政行為效力的內容，并且直接構成前三者的理論基礎，“四效力說”屬于當今的主流學說。有的學者提出了“五效力說”和“新四效力說”，考察這些學說，我們不難發現都是批判地繼承了以前的主流學說。其中，“新四效力說”中批判了“四效力說”中的公定力理論，提出了存續力理論。

存續力是指行政行為一經做出，行政法律關系的主體均受該行為內容的限制，行政機關只有在法定的情況下，才能撤銷或廢止該行政行為。與公定力的概念比較，公定力具有拘束一切機關、組織和個人的效力，并且該概念側重于一種臨時推定的行政行為合法，而存續力雖然具有約束性，但是約束的主體僅限于該行政行為的當事人，其次，存續力理論更加重視對私權利的保護，行政主體在做出授益性行政行為時，根據信賴保護的原則，行政主體只有在特定的情形下才可以撤銷該行政行為。行政主體隨意撤銷或廢止行政行為，就會導致法的不穩定，社會秩序的不穩定，從而損害行政法律關系中相對人對行政主體的信賴利益，因此，行政機關應該對相對人的信賴利益加以保護，這是法治國家的一般要求。

以信賴保護原則為基礎的存續力理論已經被多數學者所接受，因為行政主體的行為應該具有一定的靈活性，受到有錯必糾觀念的影響，行政機關也應該隨時改變自己的行為，同時，根據信賴保護的原則，撤銷授益性行政行為必須有明確的法律或事實依據。

三、結語

行政行為效力的內容是一個系統問題，從域外看，大陸法系國家德日發展成果顯著，當下中國學界，對行政行為、行政行為的效力、行政行為的效力內容莫衷一是，目前行政行為效力研究仍停留在術語選擇和概念確定上，缺乏在司法實踐的基礎上的總結。本文在前人總結的基礎上，厘清行政行為、行政行為的效力、行政行為的效力內容的概念，側重研究行政行為的效力內容，認為，行政行為的效力內容雖然多年來爭議不斷，但是，根據我國的司法實踐和國情，通過理論研究和選擇，行政行為的效力內容可以確定為：公定力、執行力和存續力。

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